¿Qué podemos hacer con el IVA?

Falta menos de un mes para las elecciones del 20-D y se van conociendo diversos aspectos tributarios de los programas electorales. Como el IVA está armonizado (es decir, sus aspectos básicos se regulan en normas de Derecho de la Unión Europea, fundamentalmente la Directiva 2006/112/CE) ante determinadas propuestas la primera pregunta es «¿pero Europa nos deja hacer eso?». Y por eso estas líneas, para ver -fundamentalmente- cuál es el margen de acción que tenemos al hacer política tributaria con el IVA y para valorar algunas de las propuestas existentes.

¿Cómo funcionan los tipos de gravamen en el IVA?

Existe un tipo ordinario, que los Estados establecen libremente pero que no puede ser inferior al 15% (artículo 97 Directiva).

Cada Estado puede establecer uno o dos tipos reducidos de gravamen, que no pueden ser inferiores al 5% (artículo 98 Directiva), sobre las entregas de bienes y prestaciones de servicios del Anexo III de la Directiva.

Además, existen disposiciones temporales o transitorias, que dan opciones a algún Estado concreto*, a cualquier Estado que cumpla determinados requisitos o a cualquier Estado, sin más.

^{* Como las reglas del IVA se aprueban por unanimidad, en los puentes que cruzan el Tajo hacia Lisboa se aplica un tipo reducido de IVA (artículo 105 de la Directiva).}

^{Autor: Osvaldo Gago, publicado bajo licencia CC BY-SA 2.0. Wikimedia Commons.}

Ya que voy a incluir algunas notas valorativas, lo más coherente es dejar claro, desde el principio, a partir de qué parámetros voy a hacerlo y cuáles son los razonamientos o fundamentos que sustentan mis ideas. Si alguien no está muy de acuerdo, debajo del todo están los comentarios:

1) Creo que es conveniente conservar todos los elementos posibles de progresividad en el IVA. La Constitución española, en su artículo 31.1, sólo exige que el sistema tributario en su conjunto sea progresivo. Pero el Tribunal Constitucional está deslizándose por una pendiente peligrosa porque (1) comenzó por afirmar que el IRPF es el garante de tal progresividad [STC 182/1997], permitiendo la introducción de factores de regresividad en el resto; pero luego (2) ha afirmado que el propio IRPF puede contener elementos no progresivos [STC 19/2012: se refiere a la introducción de IRPF dual, con un tipo único sobre las rentas del capital; atendiendo a la distribución de estas rentas por deciles, la medida es materialmente regresiva] y (3) no dispone o no aplica los mecanismos necesarios para medir el efecto de una determinada reforma en la progresividad global del sistema.

Sobre la «progresividad» real de los tipos de gravamen en el IVA, un estudio realizado por Kenn Garry Chua y Josep Pijoan-Mas y publicado en Nada es Gratis señala que, atendiendo a la cesta de la compra más habitual en función de la renta (con datos de 2013), el tipo superreducido (4%) tiene un efecto progresivo, las exenciones tienen un efecto regresivo y el tipo reducido (10%) no tiene efectos destacables sobre la progresividad:

Como siempre hay dudas sobre a qué se aplica cada tipo de gravamen, aquí tenéis un esquema realizado por la Agencia Tributaria.

2) Con carácter general, considero que la cesta básica de productos (o, en otras palabras, los bienes de primera necesidad) debe estar gravada lo menos posible. El argumento, que he desarrollado en esta entrada, es que un Estado social tiene que garantizar un mínimo de subsistencia a cada habitante, por lo que no es lógico que cuando una persona hace lo necesario para buscarse las habichuelas, el sistema tributario resulte demasiado gravoso. Es el motivo por el cual existe un mínimo personal y familiar en el impuesto sobre la renta.

Y ahora, vamos allá:

¿Puede suprimirse el tipo superreducido, como propone Ciudadanos?

Ciudadanos propone tener sólo un tipo reducido, al 7%, que gravaría todos los productos ahora mismo gravados al 4% más los servicios de hostelería (que, ahora mismo, tributan al 10%). El resto de bienes y servicios (ahora mismo al 10% o al 21%) se gravarían al 18%. Los que ahora mismo están al 10% y pasarían al 18% son los del artículo 91.Uno de la Ley de IVA española.

La propuesta es técnicamente posible. Lo único que hace es modificar los tipos (dentro de los márgenes existentes) y mover determinadas categorías de servicios o bienes

Recordemos el esquema que recogíamos sobre el peso de los productos gravados a cada tipo en la cesta de cada tipo de familia. Es cierto que se mantienen a un tipo reducido los productos que pesan más en la cesta de las personas más pobres; pero el tipo aplicable sube 3 puntos porcentuales (no un tres por ciento, so anuméricos), mientras que el general se reduce otros 3. La consecuencia es que se incrementaría la regresividad global del impuesto.

Por otra parte, España aplica un tipo de gravamen superreducido del 4% por aplicación del artículo 114 de la Directiva (porque tuvo que incrementar su tipo de gravamen ordinario más de dos puntos, comparado con el de 1991 -12%- para que el mínimo fuese del 15%). Esta disposición es «transitoria». Aunque pensaba lo contrario y así lo dije en Twitter en unos tuits que han sido convenientemente borrados, leyendo la Directiva con atención considero que, aunque se suprima el tipo del 4%, podría volver a reducirse por debajo del 5% en un futuro. El artículo 109 dice que esta posibilidad estará abierta hasta la introducción del régimen definitivo de IVA (que consistirá, algún día, en la tributación de todas las operaciones en origen, seguida del reparto de los ingresos entre los Estados según el lugar de consumo efectivo) y el artículo 114 dice que el artículo es aplicable a quienes tenían en 1993 un tipo de gravamen dos puntos superior al de 1991. Desde el momento en que se cumplan esos requisitios, es posible la marcha atrás.

¿Puede aplicarse un tipo reducido a los suministros energéticos, como propone Podemos?

El Anexo III es el que establece, en principio, la lista de bienes y servicios a los que se les puede aplicar un tipo de gravamen reducido (a él se remite el artículo 98 de la Directiva) y el suministro de «calefacción, gas y electricidad» no se encuentra en esa lista. Peeeero, el artículo 102 de la Directiva afirma que «Previa consulta del Comité del IVA, todo Estado miembro podrá aplicar un tipo impositivo reducido a las entregas de gas natural, electricidad o calefacción urbana». El Comité del IVA, compuesto por representantes de los Estados miembros y de la Comisión, tiene carácter consultivo. Por tanto, es necesario informarle y pedirle su opinión, pero esta opinión no es vinculante. Aunque alguna noticia en prensa diga lo contrario, el Comité no tiene que autorizar el establecimiento del gravamen reducido sobre suministros energéticos («the VAT Committee cannot take legally binding decisions»).

¿Es una buena idea un tipo reducido (he leído aquí que del 10%) de gravamen sobre los suministros? No lo tengo claro. Desde una perspectiva de garantizar un «mínimo de subsistencia», estamos ante suministros básicos (y hay grupos luchando por garantizar que no se cortan por impagos) y la respuesta sería afirmativa. Desde una perspectiva de progresividad, ¿crece su consumo con la renta? Evidentemente crece, pero su peso en el ingreso total pasa de representar un 6,2% en los hogares de menor renta a un 1,2% en los de mayor ingreso, según Eva Medina y José Vicéns, lo cual también sería un argumento para que aplicar un tipo reducido. ¿Son mejores otras vías para garantizar los suministros, como ayudas a las familias que lo necesiten? Ahí ya es donde no lo tengo tan claro (y debajo del todo siguen estando los comentarios).

¿Puede crearse un «IVA de lujo»?

Una rápida búsqueda en Google nos da varias noticias que tienen el NO ya en el título (por ejemplo, esta y esta). En realidad, la respuesta más acertada sería la que dan ciertos retrógrados en una cuestión de Derecho civil: pero que no lo llamen matrimonio. En efecto, el sistema de IVA no permite la creación de tipos de gravamen incrementados: se eliminaron el 1 de enero de 1993. Pero los Estados son libres para establecer sus normas tributarias, en la medida en que (1) no contravengan lo dispuesto en las normas de derecho derivado de la UE, como las directivas, y (2) no sean contrarias a la libre circulación de bienes o la libre prestación de servicios (fundamentalmente, que no discriminen entre productos nacionales e importados).

Así que es posible crear un IVA de lujo siempre que no lo llamemos IVA y no cree restricciones al comercio transfronterizo. Sería un impuesto sobre el consumo de bienes/servicios suntuarios, que se acumularía al IVA para conseguir la carga fiscal que se desee. Ya existen otros ámbitos, como el alcohol o los carburantes, donde se acumulan varios tributos sobre un determinado bien; y cada uno de esos tributos tiene una razón de ser diferente.

Los retos principales serían configurar la base imponible (determinar qué bienes y servicios quedan gravados, y cómo los delimitamos) y afrontar la posibilidad de que estos bienes o servicios se adquieran o consuman en otros Estados (tengo muy claro que no podemos dejar que esas «amenazas» condicionen la política tributaria; pero también hay que tenerlas presentes).

Si las exenciones son regresivas, ¿por qué no las eliminamos?

Porque no se puede.

Mientras que el establecimiento de los tipos reducidos es una potestad de los Estados, el establecimiento de exenciones es, normalmente, un deber. Lo que dicen los artículos 132, 135, 136, 138, 140, 142, 143, 144, 146, 148, 151, 152 y 153 es que «Los Estados miembros eximirán las operaciones siguientes». Las exenciones potestativas están vinculadas, en su mayor parte, al tráfico internacional de bienes o a las operaciones realizadas con vistas a la exportación y en el marco de los intercambios entre los Estados miembros.

Existen exenciones técnicas, que son necesarias para la mecánica del impuesto. Por ejemplo, si Carrefour-Francia importa aceite español para la venta en sus supermercados, como queremos que el IVA grave el consumo y el consumo se va a realizar presumiblemente en Francia, la venta intracomunitaria (aunque las Comunidades Europeas no existan ya, aún se usa ese adjetivo) está exenta en España y, además, el vendedor tiene derecho a deducir todo el IVA soportado. El resultado es que en España nadie paga IVA y, como la adquisición intracomunitaria constituye hecho imponible del IVA por el valor total del bien, la carga tributaria se desplaza a través de la frontera, hacia Francia. Existe un mecanismo equivalente para las exportaciones. Nada que discutir con que existan estas exenciones ni con que sean obligatorias, porque son necesarias para que el IVA funcione tal y como fue diseñado.

Otras exenciones son decisiones políticas: se considera que determinadas operaciones deben estar exentas. Por ejemplo, el artículo 132 se refiere a «actividades de interés general» e incluye asistencia sanitaria o servicios educativos (probablemente uno de los motivos por los que las exenciones son regresivas, ya que quien recibe estos servicios en el sector público no paga por ellos). El artículo 135.1 de la Directiva prevé la exención, por ejemplo, de toda una serie de servicios financieros, del arrendamiento de inmuebles o las apuestas en loterías y otros juegos de azar. Para ver una lista completa, lo mejor es irse directamente a la norma.

Para eliminar estas exenciones en la ley española, hay que ponerse de acuerdo con los otros 27 Estados de la Unión Europea, ya que las reglas del IVA se establecen por unanimidad. A veces, existen tributos que se aplican allá donde existe la exención de IVA (por ejemplo, los arrendamientos están sujetos al impuesto sobre transmisiones patrimoniales; y las escrituras de préstamo hipotecario, al impuesto sobre actos jurídicos documentados).

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