Una “guerra” de independencia: la AIReF contra Cristóbal Montoro

El 12 de noviembre de 2015 muchos en Twitter (y seguramente fuera de él) nos sorprendimos al conocer la noticia de que la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) presentaría un recurso ante la Audiencia Nacional contra una Orden del Ministerio de Hacienda, cuyo titular es Cristóbal Montoro. El acuerdo de la AIReF incluía, como pintoresco segundo punto, pedir un aumento de sueldo para compensar la sobrecarga de trabajo; y de hecho el día siguiente (13 de noviembre) El Economista publicaba en portada que la AIReF adolece de una preocupante falta de medios (el titular era nada menos que “Montoro intenta asifixiar las cuentas de la Autoridad Fiscal”). Desde entonces, casi cada día hemos tenido noticias nuevas: Soraya Sáenz de Santamaría ha defendido la Orden, señalando entre otras cosas que obtuvo el visto bueno del Consejo de Estado; y Montoro ha venido a decir que tiene cuestiones más importantes de las que preocuparse; se ha desvelado que la cúpula de la AIReF amenazó con dimitir si no obtenía más recursos para elevar la plantilla y pagarles una productividad salarial; y que pidió luego que por lo menos se permitiera gastar el dinero presupuestado para ese plus -y que no se autorizó- en contratar servicios informáticos, bases de datos especializadas -nueva negativa del Ministerio. La última, por ahora, es que el presidente de la AIReF, José Luis Escrivá, que también es presidente de la Red de Instituciones Fiscales Independientes (RIFI) de la Unión Europea, ha pedido a la Comisión Europea (en nombre de la RIFI, no solo de la AIReF) que la normativa de la UE garantice una serie de condiciones mínimas de independencia para este tipo de autoridades.

Ignoro si el conflicto es tan grave como parece, aunque resulta verdaderamente curioso que, en España, un organismo independiente se enfrente al Gobierno. Es por eso que esta “guerra de independencia” parece merecer, si no un cuadro de Goya, por lo menos unas líneas.

La carga de los mamelucos, de Goya

¿Qué necesita un órgano de control independiente para ser independiente?

Un órgano de control independiente está vinculado a un determinado poder del Estado. Normalmente es el Ejecutivo, aunque el Tribunal de Cuentas está relacionado con el Legislativo; y algunas constituciones, como las de Ecuador o Venezuela, adscriben algunos de estos entes a un cuarto o quinto poder. Pero la idea es que no reciba instrucciones de ningún otro organismo y que, en el caso de organismos reguladores, tenga total independencia frene a los agentes privados que operen en el sector que el ente supervisa (por ejemplo, que la Comisión Nacional de Energía -que no existe desde 2013, pero es un buen ejemplo- sea independiente de las compañías eléctricas). Pueden establecerse requisitos especiales para intentar que los responsables de estos organismos sean personas de consenso y no de partido (como la elección parlamentaria por mayoría cualificada) y, por supuesto, es fundamental que no puedan ser cesadas de su cargo manera discrecional, sino solo por causas tasadas en la Ley.

Estas autoridades independientes deben tener los medios necesarios para realizar su actividad. Evidentemente, esto implicará unas cosas u otras dependiendo de su función. Pero, en realidad, puede resumirse en varias ideas generales: es necesario un libre acceso a la información necesaria, tener los medios para gestionarla y la capacidad para producir a partir de dicha información los elementos o instrumentos necesarios para garantizar los objetivos que se les han atribuido (desde reglamentar un sector hasta publicar cierta información o sancionar a determinados agentes). Es además necesario que tengan la última palabra sobre su tema, salvo el control judicial a que todo ente tiene que estar sujeto en un Estado de Derecho.

¿Bien hasta aquí? Puedes encontrar más información en esta entrada del blog o en este artículo de Eduardo Vírgala. Pero, ahora, sigamos.

La creación de la AIReF en 2013 y las reticencias del Gobierno

Hablemos claro: el Gobierno nunca ha querido que exista la AIReF. Su existencia vino impuesta por el memorándum de entendimiento que acompañaba al rescate bancario (concretamente, el apartado 30, última frase). El Gobierno se resistió como gato panza arriba a crear este organismo e incluso lo tachó de “antidemocrático” (en serio, no es una errata).

¿Pero qué es eso de la AIReF? Podrías haber empezado por ahí, Rafa, dirá alguien. Es un organismo independiente cuyo objetivo es controlar que las Administraciones Públicas cumplen con los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Ahora que sabemos que algunas Comunidades Autónomas escondían sistemáticamente facturas en el cajón o dado que el Gobierno se ve tentado a maquillar un poco las cuentas públicas cada vez que hay una convocatoria electoral, puede que sea una buena idea que un organismo independiente intente arrojar un poco de luz sobre este asunto. El problema es si el Gobierno le permite actuar libremente. Y aquí llegamos al conflicto de marras.

El conflicto entre la AIReF y Montoro por el control de la información

El artículo 4 de la Ley Orgánica 6/2013, norma que regula los aspectos fundamentales del régimen de organización y funcionamiento de la AIReF, establece las siguientes cuestiones:

Uno: la AIReF tendrá a su disposición la información económico-financiera relativa a las distintas Administraciones Públicas, algo que es absolutamente necesario para realizar su tarea.

Dos: “con el fin de garantizar la eficiencia y evitar duplicidades en la remisión de información”, el acceso a la información se realizará preferentemente a través del Ministerio de Hacienda. Este aspecto se regulará en una Orden del Ministerio de Hacienda, que es la orden de la discordia.

Tres: El hecho de que el Ministerio tenga una serie de datos a disposición de la AIReF no excluye que pueda requerirse directamente información “adicional” a las correspondientes Administraciones Públicas, “en concreto cuando la información obtenida a través del Ministerio no resultara suficiente, completa o requiriera de alguna aclaración”.

Cuatro: todos los sujetos del sector público a los que se aplica la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria tienen obligatoriamente que facilitar la información económico-financiera requerida por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, que sea necesaria para el desempeño de sus funciones, dentro del plazo que ésta señale al efecto.

Pues bien, esta es la Orden aprobada por el Ministerio de Hacienda. Y el conflicto surge en torno al artículo 5 y, concretamente, su apartado segundo, que establece que “la solicitud de información adicional deberá realizarse, en primer término, a la Central de información económico-financiera de las Administraciones Públicas”, dependiente del Ministerio de Hacienda. Sólo si Hacienda no proporciona la información podrá luego la AIReF dirigirse directamente al órgano de que se trate; y si el Ministerio la hubiera denegado por alguna de las causas tasadas previstas en la Orden, la AIReF no puede hacer nada más. Se trata de causas en función de las cuales se entiende que la información no entraría dentro de la que las Administraciones están obligadas a proporcionar a la AIReF.

Vamos a hacer de abogado del diablo y decir que en la Ley Orgánica caben las dos interpretaciones: la del Ministerio y la de la AIReF.

La del Ministerio, porque la Ley Orgánica afirma que la AIReF obtendrá la información “preferentemente” del Ministerio de Hacienda y que en último término podrá solicitar información directamente a las Administraciones afectadas “en concreto cuando la información obtenida a través del Ministerio no resultara suficiente, completa o requiriera de alguna aclaración”. Así que tiene sentido, desde este punto de vista, la centralización de la información.

¿La tiene?

En realidad la postura del Ministerio es bastante débil, por varias cuestiones:

La primera es lo que se deriva de una interpretación sistémica del precepto. Cuando se habla de “la información obtenida a través del Ministerio” esto se concreta luego como “datos y documentos […] que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas tendrá con carácter permanente a disposición de la” AIReF. La Orden regula dichos datos. Y luego, aparte, están “las necesidades de información adicional”, que se refiere a aquella información “que no esté explícitamente prevista” en la Orden (es decir, la que no se obtiene a través del Ministerio). Por tanto, según la Ley Orgánica, existen dos grupos de información: ordinaria/a disposición permanente – prevista en la Orden – obtenida a través del ministerio, por una parte, y extraordinaria/pedida discrecionalmente – no prevista en la Orden – obtenida directamente.

La segunda cuestión, derivada de la anterior, es que el artículo 7.e) LGT establece que el desarrollo reglamentario de una ley mediante orden ministerial es sólo posible “cuando así lo establezca expresamente la propia ley”. Evidentemente, la Orden no puede ir más allá de la habilitación legal. Y lo que dice el artículo 4.2, párrafo segundo, de la LO 6/2013 es que “mediante Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, previo informe de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, se determinarán los datos y documentos y procedimientos de remisión, incluidos los telemáticos, que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas tendrá con carácter permanente a disposición de la mencionada Autoridad”. Nada más. Nada de regular los procedimientos relativos a la información pedida discrecionalmente. El Ministro no está habilitado por Ley para regular tales procedimientos.

La tercera cuestión es una cuestión de interpretación teleológica si se quiere. La AIReF “ejerce sus funciones con autonomía e independencia funcional”, según el artículo 1 de la Ley Orgánica que la regula. Ante una pluralidad de interpretaciones válidas (y ya es dudoso que la del Ministerio lo sea, de acuerdo con los argumentos anteriores), es necesario optar por aquella que garantiza la autonomía de la institución en el ejercicio de sus funciones. Para poder evaluar el ciclo presupuestario y el endeudamiento público y analizar las previsiones económicas de las Administraciones, hay que facilitar que la AIReF sea independiente. La AIReF no puede controlar al Gobierno a partir, exclusivamente, de la información que le suministre el propio Gobierno. Sería como pedirle a la inspección tributaria que liquide en función, exclusivamente, de los datos que constan en nuestras autoliquidaciones (“oiga, ¡así evitamos duplicidades!”). Tampoco es conveniente que el control sobre otros entes territoriales se realice necesariamente “pidiendo permiso” a Hacienda: imaginen que está investigándose si una comunidad autónoma o una entidad local, gobernada por el mismo partido político, tiene sus cuentas en regla.

Concluyendo, que es gerundio

Todo indica a que la Orden aprobada por Cristóbal Montoro, en la medida en que regula los procedimientos de acceso a la información adicional que, discrecionalmente, puede pedir la AIReF (1) va más allá de lo permitido por la Ley Orgánica que habilita al Ministerio para dictar dicha norma y (2) lesiona de manera innecesaria la autonomía de la Autoridad Fiscal. Además, si es cierto todo lo que se ha venido leyendo en prensa, me atrevería a afirmar que esta Orden se inserta en una estrategia tendente a minimizar en lo posible la operatividad de la AIReF, en la medida en que se suma a acciones pasadas como retrasar su creación o no dotarla de los medios necesarios para que ejerza su actividad.

Al final, es una cuestión de transparencia, de cuáles son los flujos de la información y de si esta se concentra o se comparte. Si la información es poder, y la democracia es el poder o gobierno del pueblo, díganme cómo debemos calificar los intentos del Gobierno por centralizar determinada información apelando a la “operatividad” y la “eficacia”.

Pero tampoco quiero presentar a la AIReF como el héroe de la historia, por mucho que se enfrente a Montoro en lo que parece una más que digna reivindicación de su independencia. La AIReF es un órgano de control de carácter tecnocrático impuesto por la “troika” como condición del rescate bancario, y queda muy lejos de lo que entiendo que debería ser un ideal de control democrático de las cuentas públicas. Ojo: no niego que pueda constituir un avance respecto a lo que teníamos antes. Pero este ya es otro debate, y queda para otra entrada del blog.

O lo hablamos en los comentarios, justo aquí debajo.


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2 pensamientos en “Una “guerra” de independencia: la AIReF contra Cristóbal Montoro

  1. Pingback: Post scriptum: La autoridad fiscal independiente. 2013 – MAML blog

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