Control económico y autoridades estatales independientes: ¿independientes de quién?

Ayer me invitaron a participar un un seminario sobre “Regeneración democrática y estrategias contra la corrupción”, organizada por tres compañeros de la Universidad de Sevilla: Abraham Barrero Ortega, Laura Gómez Abeja y Carmen Gómez Rivero. Voy a aprovechar las notas de mi intervención para retomar un poco el blog, ya que está algo abandonado (ay, las obligaciones docentes).

Los recursos públicos atraen la corrupción. Cuando nos habla de corrupción, y esto es una crítica que hay quienes hacemos recurrentemente, la prensa se centra demasiadas veces en los (políticos) corruptos y no en los (empresarios) corruptores. Cuando pensamos en la corrupción no podemos soslayar la imbricación del poder político y del poder económico. Lo cual a su vez, en España, se vincula con una transición donde la democratización (parcial) del poder político no fue acompañada de una democratización del poder económico, de manera que grandes poderes empresariales están de un modo u otro vinculados con el franquismo. Acabar con la corrupción exigiría desmontar todo ese poder económico para, entonces sí, poder garantizar una “regeneración” democrática (yo prefiero el término “radicalización democrática”). Esa es una cuestión que, en última instancia, queda fuera de lo que sería una reflexión estrictamente jurídica sobre el particular. Pero creo que es importante subrayarlo.

Las autoridades de control en el ámbito económico operan fundamentalmente en dos áreas. La primera es el control de la actividad económica, presupuestaria y financiera de los poderes públicos en sí mismos (dos ejemplos son el Tribunal de Cuentas o la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, o AIReF). Aquí se trata de garantizar que los recursos públicos se gastan o invierten de acuerdo con los intereses generales y no en beneficio de intereses particulares. Que en las obras del AVE de Madrid a Barcelona no hay sobrecostes ni nadie metiendo la mano en la caja.

La segunda área son los mercados liberalizados. Aquí, en parte, hay también enormes recursos públicos que se han trasladado al sector privado (redes de telecomunicaciones o suministros, mercados en sí mismos…) y que tienen un carácter estratégico y vinculado con los derechos humanos o el medio ambiente. Estas autoridades son los llamados “organismos reguladores”, cuya normativa básica ha evolucionado en los últimos cuatro años de manera relativamente rápida. Fue muy relevante la Ley 2/2011, de Economía Sostenible, porque fue la primera que introdujo en nuestro ordenamiento un marco horizontal, común a todos estos organismos reguladores, sobre la base de sus características de independencia (frente al Gobierno y frente al sector correspondiente) y una actuación de acuerdo con principios de eficiencia y transparencia. El siguiente paso, mediante la Ley 3/2013, ha sido crear (casi) un único organismo regulador, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), que agrupa a siete organismos previamente existentes: siguen existiendo la Comisión Nacional del Mercado de Valores, el Banco de España y el Consejo de Seguridad Nuclear.

Los organismos reguladores, o la propia AIReF, son “autoridades independientes de control”. Ese término se refiere a aquellos organismos públicos con estatuto jurídico protegido (normalmente previsto o en la Ley; a veces, esbozado en la Constitución) para garantizar una relativa independencia -orgánica y funcional- respecto del Gobierno (y, en su caso, respecto de los sectores que tienen que controlar). Normalmente, ese estatuto jurídico le ha atribuido una serie de potestades (normativas, autorizadoras, sancionadoras, de información…) para la protección de determinados derechos fundamentales, de regulación de sectores económicos o de supervisión de la política presupuestaria y financiera del sector público.

Las autoridades administrativas independientes constituyen un fenómeno relativamente reciente. Como señala Eduardo Vírgala, se conecta precisamente con la transformación de las relaciones entre Estado y economía a partir de los años 1980. Concretamente, se vincula con la creación de nuevos mercados liberalizados en áreas como las telecomunicaciones o la energía. Tras la retirada del Estado de la gestión directa de estos ámbitos, se considera necesario una intervención pública de supervisión. Se trata de mercados normalmente oligopólicos, de gran relevancia estratégica y vinculados con valores relevantes. Por ejemplo, el mercado eléctrico está relacionado con el medio ambiente, con la propia dignidad humana -ahora se habla de pobreza energética, de garantía de suministros… se quiere garantizar, cuanto menos, los derechos constitucionales o legales de los ciudadanos como usuarios o consumidores.

Según el propio Eduardo Vírgala, todo esto implica una “situación cercana a la novación constitucional”. Es normal, si pensamos en el derecho como algo impuro, que una reestructuración económica de alcance global, tan profunda, provoque una reforma constitucional tácita, si queremos llamarla así. Se vincula con la emergencia del llamado “Estado regulador”, que -como señala Boaventura de Sousa Santos- es consecuencia de la “desestatalización de la regulación social” e implica un fortalecimiento de la actividad de meta-regulación, de una “dirección indirecta de las conductas”, como señala Agudo González, donde el Estado no debe producir resultados sino garantizarlos. El Estado se retira, en gran parte, de la intervención directa en la economía; y en esos espacios opera el sector privado, teóricamente bajo la supervisión del Estado.

Independencia frente a los partidos políticos y el poder empresarial

Si consideramos que la corrupción se produce, entre otros motivos, por la estrecha relación entre el poder político-institucional y el poder económico-empresarial, la existencia de organismos de control autónomos respecto de ambos poderes podría ser de utilidad.

Tradicionalmente, en España no ha existido un nivel estándar o un régimen unitario que estableciese este régimen de autonomía o independencia hasta la Ley 2/2011. Pensemos en el nombramiento. El Tribunal de Cuentas es la única autoridad independiente de control con un engarce constitucional específico, en el artículo 136 CE. De hecho, es también la única que no depende del Gobierno. Está formada por doce Consejeros de Cuentas. Cada Cámara de las Cortes Generales elige a seis de ellos, por mayoría de 3/5. Pero, como es sabido, lo que sucede no es que haya doce candidatos de consenso, sino un reparto de las sillas entre los partidos, en función de cuotas de poder.

En el caso de la AIReF y de la CNMC, lo que se prevé es la designación por parte del Gobierno, entre personas con prestigio y experiencia en el área técnica de referencia. Se ha importado la técnica anglosajona de la comparecencia previa en la Comisión correspondiente del Parlamento, que tendrá que ratificarlo; pero por mayoría absoluta (o, a veces, por mayoría simple en segunda votación) lo cual no fomenta candidatos de consenso. La vinculación con el Gobierno es, por tanto, bastante evidente.

Para mí, la solución sería que estos órganos fueran de elección parlamentaria pero unipersonales en todo caso, para evitar la existencia de cuotas. El problema de generalizar este sistema, a su vez, es que podría producirse un “reparto de órganos” (tú te quedas con el Tribunal de Cuentas y yo con la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia), pero no se me ocurre nada mejor. Hay problemas jurídicos (de encaje constitucional) pero con los que no quiero aburrir ahora.

Otra cuestión relevante es la independencia funcional de estos órganos, que también se introdujo por vez primera en la Ley de Economía Sostenible. Implica, fundamentalmente, que en ningún caso “podrán solicitar o aceptar instrucciones de ninguna entidad pública o privada”; estas autoridades sólo están sujetas a las normas que, con carácter general, emita el Ejecutivo en el ejercicio de su poder reglamentario y les sean de aplicación. Además, se ha venido eliminando la posibilidad de que las decisiones de autoridades teóricamente independientes fueran susceptibles de recurso de alzada ante el Ministerio competente, lo que los dejaba con la última palabra.

Todo gran poder conlleva una gran responsabilidad: independencia y rendición de cuentas

Una última cuestión: evidentemente, la independencia debería conllevar un deber de rendición de cuentas. Pero lo cierto es que estamos creando entidades que no tienen legitimación directa, ni siquiera indirecta de primer grado y están sustraídas a la influencia o control del Gobierno; pero, aún así, ejercen potestades administrativas, impactan en los derechos de empresas y ciudadanos… y no tienen responsabilidad política alguna.

Todo esto me hace pensar en las declaraciones de cierto político español en relación a la AIReF, que es la entidad que realiza informes y controles sobre el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de las Administraciones Públicas. Esta persona afirmó, el 5 de junio de 2013, lo siguiente:

“Se están poniendo muy pesados con esta entidad. Realmente lo que quieren es un controlador de carácter tecnócrata, y eso roza lo antidemocrático”.

Podemos jugar a las adivinanzas: ¿quién dijo esto?

 

 

 

Cri…

Cri…

Efectivamente, Cristóbal Montoro, nuestro Ministerio de Hacienda.

En todos estos movimientos hay un intento de legitimación a partir de un saber técnico. La legitimación tecnocrática puede funcionar en dos sentidos. Por una parte, que la gente acepte en mayor grado este tipo de instituciones porque considere que sus decisiones y actuaciones son correctas. Y, por otra, puede legitimar decisiones, en el fondo políticas, que se presentan como técnicas u objetivas. Es, en parte, la crítica que se ha hecho al Sistema Europeo de Bancos Centrales. Martínez Lago, cuando analiza la AIRF, afirma que “con la creación de organismos autónomos de evaluación y supervisión de las reglas fiscales impuestas a los Estados de la Unión Europea parece que se quiera procurar un cierto tinte de legitimación al sistema de estabilidad presupuestaria por parte de los responsables de las duras medidas –sobre todo de recorte del gasto público y recomposición de derechos sociales– que se vienen acometiendo últimamente”.

Una mayor independencia de estos entes parece deseable ante la mal llamada politización de este tipo de instituciones (digamos, mejor, su colonización por el sistema de partidos), pero convertirlos en entes totalmente independientes puede ser peligroso, ya que se sustraen determinadas cuestiones del control democrático. La necesidad de criterios técnicos y estables para los sectores regulados (argumentos clásicos en este ámbito) se ha invocado también para justificar el TTIP y el ISDS, que son más ejemplos de cómo la decisión democrática deja de ser relevante en determinados ámbitos. La emergencia de autoridades independientes se vincula con una reforma tácita de la Constitución, que es la enorme tarea que se está llevando a cabo no solo mediante el TTIP sino también a través de la propia Unión Europea (un ejemplo es la transformación del Banco de España con la Ley de 1994, tras Maastricht; otra, la creación de la AIREF, que estaba prevista, por ejemplo, en el punto 30 del Memorando de Entendimiento que acompañó al rescate bancario).

Frente a este “ejecutivo políticamente neutralizado”, que sólo en teoría o apariencia adopta decisiones meramente técnicas, no está de más citar a Pierre Bordieu cuando avisa de que “la oposición entre la visión de largo plazo de la ‘élite’ esclarecida y las pulsiones de corto plazo del pueblo o de sus representantes, es típica del pensamiento reaccionario de todos los tiempos y de todos los países”.

Si se quiere verdaderamente profundizar en el sistema de autoridades de control independientes, deberían revisarse los mecanismos de elección, si se trata de crear organismos que sean independientes del sistema de partidos. No podemos olvidar también la necesaria independencia respecto del sector económico, para lo cual hay que dotar a estas instituciones de medios suficientes (de lo contrario, van a depender del saber técnico producido por las propias empresas) y regular de manera clara las famosas “puertas giratorias”. Y, por último, es necesario garantizar un control y participación ciudadanos en las tareas de supervisión. Para ello, es necesario combinar de manera adecuada el saber técnico y la decisión democrática.

Creo interesante explorar una mayor transparencia del trabajo de estos órganos (transparencia proactiva, no meramente un “publicar en algún rincón de alguna página en Internet); una cooperación con las organizaciones sociales que operan en este ámbito y, tal vez, una adscripción parlamentaria de este tipo de los órganos independientes de control, y una relación estrecha entre ellos y el Parlamento, con comparecencias periódicas y públicas que se realizarían, por ejemplo, ante la Comisión competente.

Incluso creo que podríamos mirar al otro lado del Atlántico, a las nuevas constituciones de países como Venezuela, Bolivia o Ecuador. Ecuador, por ejemplo, ha creado un Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, que pertenece a la “Función de Transparencia y Control Social”, que es un cuarto poder, independiente de los tres clásicos. Este Consejo está integrado por siete personas, elegidas por concurso-oposición entre quienes se postulen. Tiene responsabilidades relacionadas con todo lo que vengo discutiendo aquí: implementar mecanismos de participación ciudadana en las áreas de gobierno, investigar y litigar casos de corrupción, promover la transparencia. Al final se trata de debatir cómo debe ser ese nuevo “Estado regulador”. El Estado que se retira de la gestión directa no debe sustituir dicha actividad por un saber técnico, teóricamente objetivo, arcano, incomprensible para la población en su conjunto. Debe, por el contrario, ser capaz de crear estructuras y procedimientos que promuevan efectivamente la participación de la sociedad organizada, que permitan la confluencia de las necesidades y saberes populares y del saber técnico.


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2 pensamientos en “Control económico y autoridades estatales independientes: ¿independientes de quién?

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