¿El «principio del fin» de los paraísos fiscales?

Mariano Rajoy se ha convertido en el primer Presidente del Gobierno español que realiza una visita (oficial) a Andorra. El principal objetivo de su viaje era «sellar un pacto» con Andorra en materia tributaria y, de hecho, viajaba acompañado de Cristóbal Montoro y de Miguel Ferre (que es Secretario de Estado de Hacienda). Según la prensa, los dos países han firmado un Convenio de Doble Imposición, pero el establecimiento de medidas para el intercambio de información con carácter automático no llegará, en su caso, hasta 2018.

Andorra es famosa por ser el lugar donde los Pujol tenían guardados unos ahorrillos o el conveniente lugar de residencia de personas como Montserrat Caballé, Jorge Lorenzo o (recurriendo a los clásicos) Arantxa Sánchez Vicario. Pero, pese a su fama, desde 2011 Andorra no es un paraíso fiscal de acuerdo con la normativa española. El primer elenco de paraísos fiscales español se aprobó por el Real Decreto 1080/1991 y el Principado de Andorra encabezaba la lista. Pero la disposición adicional primera de la Ley 36/2006 afirmaba que un paraíso fiscal dejaría de serlo desde el momento en que se aplicase un acuerdo de intercambio de información. Andorra y España firmaron uno a principios de 2010, que entró en vigor al año siguiente.

El concepto de paraíso fiscal y el intercambio de información

Para entender la normativa española (y su evolución) es necesario tener un ojo puesto en cómo funcionan las cosas en el ámbito internacional. En 1998, la OCDE señaló en su informe Harmful Tax Competition: an Emerging Global Issue que para considerarse como paraíso fiscal, una jurisdicción tenía que cumplir cuatro requisitos: que no recaude impuestos en su territorio, o estos tengan carácter meramente nominal; que no exista un intercambio efectivo de información con otros Estados; que sus autoridades no sean transparentes y que se pueda ser residente en ese territorio, a efectos fiscales, sin necesariamente realizar actividades económicas en el mismo (se habla de letter-box companies, empresas que no son más que una dirección postal: por ejemplo, contaba la BBC en 2014 que un único edificio en las Islas Caimán es la sede de 18.000 empresas internacionales).

Poco a poco, al afrontar la problemática de los paraísos fiscales, la OCDE ha ido centrándose en el intercambio de información: y la reforma española de 2006 se alinea con ese movimiento. Lo malo no es que existan impuestos más bajos o que no existan (eso es libre competencia, dicen). Lo malo es que otros Estados no tengan ningún modo de saber lo que está sucediendo ni de conocer qué tipo de rentas tienen allí sus residentes.

Si tiramos de hemeroteca, podríamos recordar que Gordon Brown afirmó tras la cumbre del G-20 de 2009 en Londres que llegaba «el principio del fin de los paraísos fiscales». El documento final de la cumbre llegó a declarar solemnemente que «La era del secreto bancario ha terminado». ¿Fueron excesivamente optimistas?

En 2009, la OCDE amenazó con presiones y la lista de jurisdicciones que no se comprometían a cooperar con las demás compartiendo información tributaria disminuyó radicalmente. Los paraísos fiscales que quisieran dejar de aparecer como tales tenían que suscribir 12 acuerdos de intercambio de información fiscal con otros países. Pero hecha la ley, hecha la trampa: muchos firmaron ese tipo de acuerdos con países poco relevantes económicamente, o incluso entre ellos. Oficialmente, la lista de paraísos fiscales o de jurisdicciones no cooperantes se vació. En realidad, podríamos decir que se había producido un giro de 360 grados al más puro estilo lampedusiano. Los paraísos fiscales seguían gozando de buena salud.

Del intercambio de información previa petición al intercambio de información automático

La cuestión en el ámbito europeo era, tal vez, ligeramente distinta. En 2003 se aprobó la llamada Directiva del ahorro, que implantaba el intercambio automático de información sobre pagos transfronterizos por intereses. Bélgica, Luxemburgo y Austria se negaban a compartir datos tributarios (a cambio, aplicaban una retención en la fuente sobre los pagos de intereses). Sin embargo, Bélgica se sumó al intercambio de información en 2010, Luxemburgo acaba de hacerlo en 2015 y Austria lo hará probablemente en 2017 o 2018. La UE ha firmado acuerdos con Suiza, Liechtenstein, Mónaco, Andorra y San Marino que establecen el deber de intercambiar información o, como alternativa (y esa es la opción que se ha escogido) aplicar una retención en la fuente sobre los pagos de intereses, de manera que luego se ingresa la retención al otro Estado pero sin dar información sobre el origen de dichas cantidades.

Lo interesante es que estamos hablando no de intercambio de información previa solicitud de otro Estado, sino de intercambio automático de información. Podemos distinguir tres formas de intercambio de información tributaria entre Estados. En primer lugar, el intercambio de información previa petición, cuando un Estado solicita a otro información sobre un caso específico: por ejemplo, España pide información a Suiza sobre una determinada cuenta bancaria^[1]. Segundo, el intercambio espontáneo, cuando un Estado comunica, de manera no sistemática y sin solicitud previa, determinada información (así llegó a España la lista Falciani: a través de las autoridades francesas). Tercero y último, el «intercambio automático», que se caracteriza por ser sistemático, sin solicitud previa y realizarse a intervalos regulares.

^{[1] Algo que España puede hacer desde la reforma, en 2013, del Convenio de Doble Imposición firmado con Suiza; reforma que vino convenientemente precedida de una amnistía fiscal, pero seguramente por pura casualidad.}

El intercambio automático es la tendencia actual. La Unión Europea está experimentando con ella desde 2014, de acuerdo con la Directiva 2011/16/UE. La OCDE propone implementarla a través de un instrumento multilateral que entraría en vigor en septiembre de 2017 para la mayoría de los Estados firmantes. El intercambio automático es también lo que, unilateralmente, está imponiendo Estados Unidos a través de una ley conocida por sus iniciales: FATCA.

El intercambio automático de información, desde luego, es un enorme paso adelante, imprescindible para que las autoridades fiscales puedan hacer su trabajo frente a una economía organizada de manera transnacional. Pareciera que paraísos fiscales más «tradicionales» (como Suiza o Andorra) están en claro declive: salen a la luz cuentas hasta entonces opacas y que sus titulares no consiguieron mover a otro paraíso fiscal. La prensa nos describe numerosos movimientos en las cuentas de los Pujol en Andorra realizados «de manera abrupta» a finales de 2010 y principios de 2011, justo antes de la entrada en vigor del acuerdo para el intercambio de información tributaria.

Los paraísos fiscales no se crean ni se destruyen, solamente se transforman

Ahora bien, no nos llamemos a engaño: los paraísos fiscales cumplen una función absolutamente necesaria para el actual desarrollo de la economía global y siempre hay nuevos territorios deseando desempeñar ese papel, así como nuevas formas de hacerlo. Valgan dos ejemplos, a la luz del siguiente gráfico.

Ese gráfico (que sale de este documento) representa los 20 Estados que, en 2013, recibieron mayor inversión extranjera directa. Ninguna sorpresa ver a Estados Unidos, China y Rusia encabezando la tabla: pero tal vez sorprende algo más ver a las Islas Vírgenes Británicas, una jurisdicción con un área de 153 km² y una población de menos de treinta mil personas, en un cuarto puesto. Obviamente, se trata de un paraíso fiscal, aunque a las autoridades no les guste el término, y aunque existan presiones para que adopte los nuevos estándares internacionales de intercambio de información. Una parte muy relevante de los flujos de capitales en el mercado global se canaliza a través de estos territorios opacos y por eso las cifras de inversión directa aparecen tan absurdamente distorsionadas (hay otros casos en el top 10, como Hong Kong o Singapur).

El otro ejemplo que quiero destacar es Luxemburgo, decimoquinto en el ranking de arriba y que ha encontrado un modo interesante de competir contra otros Estados para conseguir atraer empresas multinacionales: ofrecer acuerdos con las autoridades tributarias que reducen sustancialmente la carga fiscal. Estos acuerdos no son públicos (se dice que para proteger el secreto comercial de las empresas). La cobertura legal es, en principio, totalmente legítima: se trata de dar mayor seguridad jurídica a los contributentes, diciéndoles con anticipación cómo tributarán operaciones muy complejas. Pero en estos acuerdos, la Administración puede aplicar la ley de manera excesivamente laxa, otorgándoles una ventaja frente a otras empresas o contribuyentes. Hace poco se filtró un buen número de ellos (el episodio conocido como #LuxLeaks) y Juncker, exprimer ministro de Luxemburgo y ahora presidente de la Comisión Europea, se encontró en una situación algo delicada. En realidad, muchos Estados usan este tipo de acuerdos para garantizar a las grandes empresas multinacionales un tratamiento más ventajoso. Luxemburgo, Irlanda y Países Bajos están siendo investigados por la Comisión Europea, que considera que esos acuerdos constituyen ayuda de Estado ilegal. En Reino Unido hubo un escándalo por los acuerdos excesivamente favorables para determinadas empresas (llamados «sweetheart deals«) que provocaron manifestaciones ciudadanas ante empresas como Starbucks y una investigación parlamentaria.

La historia se repite una y otra vez. Cada cierto tiempo se alcanza una situación que parece insostenible y los Estados y las organizaciones internacionales deciden dar un paso adelante y declarar, entre fanfarria, un nuevo fin de los paraísos fiscales, un nuevo avance en la transparencia internacional y el intercambio de información tributaria. Pero la economía global necesita de esos paraísos fiscales, porque las empresas transnacionales y las grandes fortunas quieren operar en los mercados globales sin ningún tipo de control y pagar la menor cantidad de impuestos posible. Y sucede que siempre, en alguna parte, habrá un Estado dispuesto a ofrecer una baja carga fiscal y cierto grado de opacidad. Una competición desleal entre Estados que produce la huida de contribuyentes hacia determinadas jurisdicciones, llámense paraísos fiscales o llámense de otro modo, y reduce los recursos de que dispondrían los otros Estados afectados para sufragar los gastos públicos.

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