La expropiación del uso de viviendas en beneficio de personas desahuciadas

La disposición adicional segunda (en adelante, DA 2ª) del decreto-ley 6/2013 de la Junta de Andalucía regula la expropiación temporal del derecho de uso de viviendas que se encuentran en pleno proceso de desahucio. Probablemente es la medida más mediática de este decreto-ley (del que puedes encontrar una valoración rápida en esta entrada del blog) y es posible que también la más importante.

¿Qué es la expropiación? Es la adquisición por parte de la Administración de un derecho de un particular sin el acuerdo de este (de manera obligatoria, coactiva). A cambio se da una indemnización, que es el justiprecio. Todo esto se regula en la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954 (LEF) y su Reglamento de desarrollo (REF). La regulación de la expropiación forzosa es competencia del Estado central, por lo que esta normativa es de obligado cumplimiento. La Comunidad Autónoma sí es competente para decidir en qué casos es necesaria la expropiación.

El fundamento para la expropiación es la existencia de un interés social, que prevalece sobre el derecho de propiedad. El artículo 33 de la Constitución española (CE) establece la función social de la propiedad y el artículo 128 CE dice que toda la riqueza del país está subordinada al interés general. Por tanto, en primer lugar, hay que realizar una “declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado”, según el artículo 9 LEF (en el caso de inmuebles, debe hacerse por norma de rango legal). Así lo hace el apartado primero de la DA 2ª. Luego es necesario que se declare la necesidad de ocupar un bien o adquirir un derecho determinado, de acuerdo con el artículo 15 LEF (pasamos del ámbito general al concreto). Eso lo hace la Administración, y así lo prevé el apartado 5 de la DA 2ª.

¿Qué es el uso de la vivienda?

Como este concepto no se define en el decreto-ley -bien empezamos- tenemos que buscarnos las habichuelas para darle un contenido concreto. El concepto de uso es diferente en la normativa civil y en la normativa urbanística, pero como estamos hablando de viviendas y como la Comunidad Autónoma Andaluza tiene competencias en materia urbanísticas y de vivienda pero no de Derecho civil, lo lógico es adoptar el concepto urbanístico. Y tampoco es que se regule expresamente en ningún lugar, pero a grandes rasgos podemos decir que el derecho de uso es el derecho a habitar la casa.

Alguna fundamentación para sostener que es así: la propiedad, según el artículo 4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, de 2008, comprende los derechos de uso (en la órbita de la efectiva ocupación del inmueble), disfrute (el derecho a recibir los frutos, por ejemplo el precio de un alquiler: lo que en la normativa civil sería el uso: así de complicados somos los juristas), la explotación del bien y la libre disposición sobre este. También la Ley de Propiedad Horizontal distingue entre uso y disfrute como conceptos separados. La atribución al cónyuge separado del derecho de uso de la vivienda (regulado en el artículo 96 del Código Civil) implica eso, el derecho a vivir en ella.

Cuando se piensa en expropiar, normalmente se piensa en la expropiación de la propiedad de un bien, pero nada impide que se expropie un derecho real de uso u otro diferente (derechos reales son los que recaen sobre los bienes). La doctrina habla de expropiaciones no plenas, en las cuales “se mantiene en el expropiado una titularidad nuda más o menos extensa” (lo copio del Curso de Derecho Administrativo de García de Enterría). De hecho, el artículo 15 de la Ley de Expropiación Forzosa afirma que la Administración adquirirá “los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación”, y para evitar que la gente se quede en la calle basta con el uso. Y, como veremos luego, la LEF contiene una regla para valorar estos derechos reales a la hora de calcular el justiprecio.

Procedimiento para la expropiación

Ante todo, vamos a dejar clara la terminología de la LEF, que el decreto-ley aplica: tenemos al ente público expropiante (la Junta de Andalucía), a la persona expropiada (la entidad financiera que haya instado la ejecución hipotecaria) y la persona beneficiaria (que será la persona hipotecada). El artículo 2.3 LEF afirma que por causa de interés social podrá ser beneficiaria cualquier persona en la que concurran los requisitos señalados por una Ley especial. Aunque en principio la competencia en materia de expropiación forzosa es del Estado central, el Tribunal Constitucional ha afirmado (por ejemplo, STC 37/1987, FJ 6º) que las Comunidades Autónomas pueden definir las causas de interés social en que se justifique la expropiación; y estrechamente vinculado a ello está -como vemos- quién sea la persona beneficiaria de la expropiación. Lo que tiene que preservar la competencia del Estado central es “la igual configuración y aplicación de las […] garantías expropiatorias”. Se refiere el Tribunal al procedimiento y al cálculo de justiprecio, y estas disposiciones se aplican en este caso sin duda alguna. Por tanto, concluimos, es perfectamente posible que la normativa autonómica defina quién será beneficiaria y bajo qué circunstancias.

El art. 5.1 REF afirma que corresponde a la persona beneficiaria iniciar el procedimiento de expropiación forzosa. Es decir, la persona afectada por el futuro desahucio (dos familias jerezanas, que salieron en la prensa, fueron las primeras). El apartado 11 de la DA 2ª del decreto-ley exige que la presentación de una serie de documentos que acrediten la situación económica de la persona solicitante, los ingresos de la unidad familiar, el número de personas que habitan en la vivienda, la titularidad de los bienes y un informe de los servicios sociales donde se acredite el riesgo de exclusión social, entre otros.

El apartado tercero de la DA 2ª regula los requisitos para acogerse al decreto-ley, que describen la historia que conoce cualquiera que haya estado en contacto con gente en riesgo de desahucio o ya desahuciada. Es necesario que la vivienda sea la residencia habitual de la familia y no tengan otra; que la persona sea propietaria y deudora hipotecaria; que sus condiciones económicas hayan sufrido un importante menoscabo y no existan apenas ingresos en la unidad familiar; que pueda producirse una situación de emergencia o exclusión social.  Deberá presentarse una “declaración responsable” de la persona afectada, un escrito donde declare cumplir los requisitos exigidos en la normativa autonómica.

El procedimiento de expropiación, según el apartado cuarto de la DA 2ª, “deberá ajustarse a la legislación de expropiación forzosa”, que es la estatal.  Pero además, el apartado séptimo establece que la expropiación se declara de urgente ocupación a los efectos previstos en el artículo 52 LEF. La expropiación urgente, que teóricamente es la excepción, se ha convertido, en la práctica, en lo habitual (la Ley apenas la limita, de manera que depende casi sólo de la decisión de los poderes públicos). Dicho eso, entendemos que en este caso sí existe una urgencia real, ya que estamos ante supuestos donde ya se ha iniciado un proceso de ejecución hipotecaria y se está en el proceso de desahucio (llamado “lanzamiento”: en sentido estricto, ya se habrá incluso producido la subasta de la casa). De hecho, se prevé que se comunique al juez el inicio del procedimiento de expropiación.

En el procedimiento de urgencia, se procede a levantar un acta previa (con presencia de los interesados, que habrán sido citados personalmente y por edictos), donde se describe el bien; la Administración calcula un “depósito previo a la expropiación” que, entregado a la entidad expropiada o depositada en la Caja General de Depósitos, faculta a la Administración para ocupar el bien expropiado en el plazo de quince días.

De acuerdo con el artículo 53 LEF, luego se extenderá acta de ocupación a favor del beneficiario, que le legitimará para permanecer en la vivienda… o volver a ella, ya que el apartado 15 de la DA 2ª afirma que podrá solicitarse la expropiación del uso cuando se haya producido el desahucio pero la casa esté deshabitada. Podríamos decir que imprime cierta retroactividad a la expropiación.

La expropiación del uso será temporal hasta un máximo de tres años. Aunque no está prevista la expropiación temporal, tampoco existe ninguna prohibición expresa ni surge ningún problema en la aplicación de la normativa que no pueda salvarse con un poco de lógica. Además, en sentido estricto, lo temporal no es la expropiación, sino el derecho expropiado.

El artículo 23 LEF prevé que la persona expropiada podrá pedir la expropiación total “cuando la expropiación implique sólo la necesidad de ocupación de una parte de finca rústica o urbana, de tal modo que a consecuencia de aquélla resulte antieconómica para el propietario la conservación de la parte de finca no expropiada”. ¿Puede aplicarse este precepto al supuesto de expropiación del uso, para pedir que se expropie la propiedad completa? Le planteé la pregunta a Tomás Aríñez en su blog y su respuesta fue que no sería posible alegar el artículo 23 LEF por el carácter temporal de la expropiación, “ya que suele solicitarse cuando el perjuicio que se sufre en el bien es de forma permanente”. Tirando de nuevo de doctrina, García de Enterría apenas le dedica atención al asunto, pero afirma que parece que no, y que así lo ha afirmado al menos una sentencia del Tribunal Supremo, de 14 de junio de 1972.

El justiprecio (o indemnización, para entendernos)

La determinación del justiprecio es, obviamente, una cuestión esencial. Aunque en el procedimiento de urgencia se calcula un depósito previo, su cuantificación es provisional. Luego deberá calcularse, ya con carácter definitivo, por las reglas ordinarias: así lo ordena el artículo 52.7 LEF.

Pues bien, el artículo 24 LEF afirma que la Administración y la persona expropiada tendrán 15 días para llegar a un acuerdo amistoso al respecto, aunque el artículo 5.2.3º REF afirma que correspondería al beneficiario “convenir libremente con el expropiado la adquisición amistosa” (tan libremente como firmó la hipoteca, podemos entender). Nada impide, entendemos, que la Administración actúe en todo caso como mediadora.

Si no hay acuerdo, cada parte deberá poner por escrito la valoración propuesta, mediante las “hojas de aprecio”, además de alegar lo que consideren oportuno. Es la Administración expropiante la que impulsa el procedimiento. Primero formulará su hoja de aprecio la parte expropiada, en el plazo de 20 días desde que se le solicite (art. 29 LEF). Luego, la persona beneficiaria la aceptará o dictará nueva hoja de aprecio. Esta se remitirá a la parte expropiada, que deberá aceparla o rechazarla en un plazo de diez días (art. 30 LEF). Si sigue sin haber acuerdo, decidirá un organismo denominado Juzgado Provincial de Expropiación, formado por un presidente (procedente de la judicatura) y “cuatro vocales” que realmente son seis, porque la ley se modificó pero no la parte donde se dice el número total, y que representan a la Administración y al sector privado. Este Juzgado Provincial de Expropiación es el que decide el justiprecio, aunque cabe el acuerdo entre las partes en cualquier momento (y también, en otro orden de cosas, el recurso contencioso-administrativo contra la resolución).

¿Cómo calculamos el justiprecio? El artículo 42 LEF afirma que en el caso de derechos reales sobre inmuebles se aplicarán las normas de valoración de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. Aplicando el artículo 10.2.b), el justiprecio será equivalente al 4,5% del valor real del bien (2 x 3 x 0,75 expresado en un porcentaje). El problema (mayor de lo que podría parecer) es qué debemos considerar como “valor real”. La Junta de Andalucía aplica un sistema que el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía ha refrendado y que implica multiplicar el valor catastral por un determinado coeficiente, que se calcula cada año y se publica en una Orden. Aquí lo tenéis. Siendo válido a efectos fiscales, y dado que la LEF se remite a la normativa del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, sería lógico aplicarlo. Pero siempre sabiendo que eso es una forma de estimar el valor real y que por tanto puede ser factible calcularlo de manera más certera mediante una aproximación individualizada.

Parece que el justiprecio se pagará en una sola vez (no se prevé otra cosa). Se abonará en el plazo máximo de seis meses, y aquí es donde surgen los principales problemas. En primer lugar, la persona beneficiaria es quien deberá pagar el justiprecio (5.2.5º REF), pero lo que prevé el decreto-ley andaluz (de manera implícita) es que lo pagará la Administración y que la persona beneficiaria se limitará a pagar una renta a la Administración, “en concepto de contribución al pago de justiprecio”, no superior al 25% de los ingresos totales de la renta familiar (ni tampoco, obviamente, a la cuantía del justiprecio). ¿Puede atribuirse el pago del justiprecio a la Administración expropiante y no a la persona beneficiaria?

Una posible interpretación es considerar, al hilo de la STC 37/1987 que hemos citado, que puesto que la competencia del Estado central en materia de expropiación forzosa tiene como objetivo preservar las garantías expropiatorias, en nada se dañan estas por el hecho de que la Administración pague este justiprecio. Es cierto que la Junta no paga con demasiada puntualidad, pero también es cierto que la persona beneficiaria acaba de ser desahuciada, puede que incluso aún tenga una deuda con el banco si no ha conseguido alguna medida como la dación en pago y, en general, está en una situación económica muy mala (de hecho, eso es un requisito para acogerse a esta medida). Lo lógico, desde la interpretación constitucional del reparto de competencias (es decir, en garantía de la persona expropiada, no del coto de poder de cada Administración territorial) es que sea la Administración la que abone el justiprecio. Si no se considera así, tal vez habría problemas competenciales.

El desahuciado bajo techo y otras consecuencias de la expropiación

El derecho de uso y habitación derivado del acta de ocupación puede inscribirse en el Registro de la Propiedad; pero el beneficiario no puede transmitirlo. El derecho de habitación, lo más parecido que se regula en el artículo 525 del Código Civil, es intransmisible; pero, en realidad, no es relevante (y ya hemos visto que las categorías civiles y urbanísticas varían). Simplemente, si la persona beneficiaria no destinase la vivienda a dar cobijo a sí misma y a su familia, se estaría incumpliendo la finalidad de la expropiación, que podría deshacerse. La entidad financiera podrá ejercer el llamado derecho de reversión ante la Administración expropiante. El apartado 8 de la DA 2ª del decreto-ley reconoce el derecho de reversión si mejoran las condiciones económicas de la persona beneficiaria, “de manera que pueda ejercer el derecho a una vivienda digna y adecuada”.

La reversión exige que la persona expropiada devuelva el justiprecio, pero esto no tiene lógica en casos de expropiación temporal de un derecho. Sin embargo, puede alcanzarse una solución justa aplicando el artículo 55.2 LEF, que afirma que si el derecho expropiado hubiese sufrido menoscabo de valor, se procederá a una nueva valoración del mismo, referida a la fecha de ejercicio del derecho. Es perfectamente aplicable en casos de derechos temporales: si la reversión se produce a los dos años, deberá devolverse el valor de un derecho de uso y habitación por un año.

Durante los tres años, ¿qué obligaciones conserva el banco, en tanto que propietario? Pueden emerger algunas dudas. El banco sufre la expropiación temporal del derecho de uso y habitación y recibe el justiprecio. Pero, ¿qué pasa con obligaciones tributarias, urbanísticas…? Por ejemplo, el sujeto pasivo del IBI seguiría siendo la entidad financiera propietaria, puesto que lo que adquiere el beneficiario es sólo un derecho de uso y habitación, cuya titularidad no lo hace sujeto pasivo del impuesto (sí lo sería si adquiriese el usufructo, pero no es el caso). Es lo mismo que ocurriría si la vivienda estuviera simplemente alquilada. Lo mismo respecto de las obligaciones de conservación del bien, que el artículo 155 de la Ley de Urbanismo de Andalucía hace recaer sobre el propietario, sin más.


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3 pensamientos en “La expropiación del uso de viviendas en beneficio de personas desahuciadas

  1. tomarinez

    Personalmente me parece muy interesante el análisis, en particular me parece clave la posición de beneficiario sobre todo respecto de los efectos para la persona deshauciada. Una vez nombrado por el DL como tal, el beneficiario asume el pago (art. 5 RLEF) y no es una carga que pueda trasladarse sencillamente y más aún en una situación económica muy delicada.

    Ahora bien creo que una alternativa, pese a complicada (hay sentencias contrarias como STS 12-2-1999), podría ser la propuesta por el ilustre Sr. Gómez de Mercado por la que considera que cualquier beneficiario que sea diferente a la Administración expropiante tiene la consideración de “vicario” de la Administración, y en virtud de que tiene la condición de garante del pago (48.2 RLEF) se podría reclamar el pago ante la Administración o ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. (Ver http://gomezdemercado.blogspot.com.es/2011/07/puede-la-crisis-perjudicar-el-derecho.html). La crisis también ha afectado recientemente a beneficarios -por ejemplo concesionarios de autopistas- y quizás en ese camino se podría abrir la solución.

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    1. Rafael Sanz Autor de la entrada

      Muchas gracias por el comentario, Tomás. Para mí la relación entre persona beneficiaria y pago del justiprecio por parte de la Administración es el único punto débil de la imbricación del decreto-ley en la normativa de expropiación forzosa. Entiendo que es necesario porque estamos ante personas a las que de hecho se exige que no tengan mucha capacidad de pago para poder acogerse al mecanismo de la DA 2ª.

      Se me ocurre que una opción es considerar que el decreto-ley usa el término “persona beneficiaria” en sentido impropio, y que por tanto no equivale al de la LEF. Pero entonces no queda claro bajo qué título ocupará la vivienda dicha persona, y eso seguramente acarrearía otra serie de problemas.

      La idea del Sr. Gómez de Mercado es interesante, desde luego. Tiene sentido que la Administración sea garante última del pago del justiprecio. De no garantizarlo estaría produciendo daños y perjuicios en la persona expropiada y, si pese a ello se produjera la ocupación, entraría en juego el artículo 125 LEF.

      Hay un dato muy importante que se me ha escapado -tendré que reescribir la parte procedimental- y es que el procedimiento que se aplicará es el de urgencia del art. 52 LEF (porque así lo prevé el apartado 7 de la DA 2ª). En este caso, el beneficiario parece pasar a un segundo plano, aunque no sé si es porque la urgencia hace que no se tenga tan en cuenta o es un fallo de la Ley. Por otra parte, ¿equivale el depósito previo del 52.4 LEF al justiprecio? Si no es así (no equivale necesariamente en términos cuantitativos, ni se establece por el mismo procedimiento ni parece que haya intervención del beneficiario), tal vez podemos considerar que su pago corresponde a la Administración en primera instancia, porque el artículo 5 REF no lo atribuye expresamente al beneficiario. No sé si es una interpretación demasiado cogida por los pelos.

      Y habría que ver, una vez realizado el pago, cómo renuncia la Junta de Andalucía a repetir la cantidad del beneficiario más allá de las cuantías previstas en la DA 2ª. Una condonación en principio es posible, según la Ley de Hacienda de Andalucía, siempre y cuando sea expresa y por Ley.

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      1. tomarinez

        Desde luego el término “persona beneficiaria” -como el de otros términos empleados- peca de ambiguo, aunque dado que el beneficiario es aquel que pasa a ser adquirente del derecho y por lo tanto ejerce la ocupación encaja con el fin pretendido.

        Respecto del tema del depósito previo es una parte del justiprecio, si bien se trata de una indemnización inicial que se efectúa como condición para poder ocupar mientras se negocia el justiprecio total. Es decir es una cantidad “a cuenta” que refleja el perjuicio más inmediato derivado de la rápida ocupación (p.ej. en una finca de cultivo sería la cosecha actual), pero siempre se integra en la valoración final de la expropiación. Es cierto que no se atribuye directamente el concepto pero parece claro que como parte de la valoración el “pagador” debería hacerse cargo de todos los conceptos.

        Probablemente este tema del pago requiera de un desarrollo posterior para garantizar la propia obligación de la Administración de vigilar el pago, así como de perjudicar a ninguna de las partes.

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