El decreto-ley sobre función social de la vivienda: problemas de competencia autonómica

Se han señalado algunos supuestos problemas de competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía para dictar el decreto-ley sobre la función social de la vivienda. El problema, dicho en pocas palabras, es que la Constitución determina en qué ámbitos pueden dictar norma el Estado central y las Comunidades Autónomas, pero estos ámbitos no se definen con demasiada concreción y, además, suelen solaparse, de manera que hay que hacer compatibles las competencias de uno y otras.

Se ha afirmado, por ejemplo en el blog “¿Hay Derecho?”, que la regulación del derecho de propiedad (en este caso, de propiedad inmobiliaria) es un asunto de Derecho civil. Esa es competencia del Estado central, salvo que la Comunidad Autónoma tenga un Derecho civil foral propio. No es el caso de Andalucía.

Ahora bien, el derecho de propiedad privada es una de las bases del sistema económico capitalista. Por eso, el derecho de propiedad está presente en todos los ámbitos del Derecho; y, viceversa, todas las ramas del Derecho tienen incidencia en el derecho de propiedad. No es una cuestión de Derecho civil, es una cuestión del ámbito concreto en que nos encontremos. Considero más acertado considerar que estamos en una competencia autonómica concreta, sobre legislación urbanística y vivienda, reconocida en el artículo 148.1.3º de la Constitución española (CE). Pero claro, dicha competencia autonómica debe compatibilizarse con las competencias del Estado central. ¿Se ha hecho correctamente? Veamos:

Algunos artículos relacionados: el art. 149.1.18º CE afirma que corresponde al Estado central la regulación en materia de expropiación forzosa; pero la expropiación del uso de las viviendas de la disposición adicional segunda del decreto-ley se realizará, precisamente, aplicando la Ley estatal vigente, de 1954. Realmente, el meollo de la cuestión está en el artículo 149.1.1º CE, que afirma que el Estado central tiene competencia exclusiva sobre “la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”.

¿El decreto-ley entra en colisión con el artículo 149.1.1º CE? El Tribunal Constitucional ha dicho muchísimas veces que igualdad no significa uniformidad. Que debe haber una igualdad relativa, pero no absoluta. Por ejemplo, en el ámbito del Derecho tributario, la igualdad básica en el deber de contribuir (un deber constitucional) no impide que haya niveles de imposición muy diferentes entre Comunidades Autónomas (tipos marginales de IRPF, grandísimas diferencias en Sucesiones y Donaciones o Patrimonio, impuestos estos que en determinadas Comunidades Autónomas casi no existen).

No se olvide que la principal justificación del decreto-ley, y de hecho lo lleva en el título, es la función social de la propiedad. Es decir, que la propiedad no es un derecho absoluto a hacer lo que uno quiera con lo que es suyo, sino que debe emplearse de manera compatible con el interés general. La idea fundamental es que el hecho de que haya casas vacías, habiendo gente sin casas, es contraria a esta función social. Pues bien, ¿la función social de la propiedad entra dentro de las condiciones básicas del ejercicio de este derecho? El Fundamento jurídico noveno de la sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987 dice lo siguiente:

“la definición de la función social de la propiedad no es algo que derive sustancialmente de una regulación unitaria del derecho de propiedad ni es tampoco aceptable que, al socaire de una ordenación uniforme de la propiedad privada, puedan anularse las competencias legislativas que las Comunidades Autónomas tienen sobre todas aquellas materias en las que entren en juego la propiedad y otros derechos de contenido patrimonial”.

Creo que es bastante claro: ni pueden anularse las competencias legislativas autonómicas interpretando el artículo 149.1.1º de manera excesivamente extensiva, ni la definición de la función social de la propiedad se deriva de la regulación unitaria de ese derecho.

No está de más decir que la sentencia 37/1987 se refiere a la ley andaluza de reforma agraria, que introdujo el impuesto sobre fincas infrautilizadas, del que también se dijeron cosas parecidas a las que se están diciendo sobre este decreto-ley… y que el Tribunal Constitucional declaró conforme a la Constitución. La sentencia del Tribunal Constitucional 186/1993 considera constitucional una Ley extremeña que, entre otros, permitía expropiar dehesas infrautilizadas. El mecanismo es prácticamente idéntico.

Es cierto que en muchos de los casos a que hago referencia hay una norma del Estado central de la que la norma autonómica es, en parte, desarrollo: por ejemplo, en relación con el caso extremeño, existe una Ley 34/1979, de 16 de noviembre, sobre fincas manifiestamente mejorables; y lo mismo sucede con la Ley de reforma agraria de Andalucía, salvo en lo que respecta al impuesto sobre fincas infrautilizadas. Pero ya ha dicho el Constitucional (sentencias 32/1981 y 5/1982, por ejemplo) que las Comunidades Autónomas no tienen que esperar a que el Estado central dicte la legislación básica sobre una materia para actuar ellas. La sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981 (que analiza el artículo 149.1.18º, aunque lo vincula con el 149.1.1º) dice que no es cierto que la legislación básica del Estado central deba preceder a la autonómica y que, en todo caso, “los Parlamentos territoriales pueden legislar sobre todas las materias de su competencia respetando las bases o principios que, en una interpretación conforme a la Constitución, quepa deducir de la legislación vigente sobre la materia”.

¿Se desfigura terriblemente el derecho a la propiedad de la vivienda por la posibilidad de que se expropie con carácter temporal su uso? Mi respuesta, por todo lo anterior, es no. El artículo 149.1.1º debe interpretarse de manera que respete las competencias autonómicas (en materia, en este caso, de urbanismo y vivienda), teniendo en cuenta que no es necesario una norma de las Cortes Generales que faculte a las Comunidades Autónomas para ejercer sus competencias en determinada materia y que, además, la necesidad de igualdad no implica una uniformidad absoluta (de nuevo: comparad el sistema impositivo de cada Comunidad Autónoma, sabiendo que el deber de contribuir entra en la órbita del artículo 149.1.1º, y veréis el ejemplo perfecto).


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