Algunas reflexiones sobre la sostenibilidad financiera

La deuda pública es un instrumento de política económica que no debe excluirse de raíz, pero también debe emplearse con cabeza. Cuando Griñán dice que el techo de deuda que se le impone puede llevar a cerrar colegios y hospitales (y suponiendo que sea cierto) una de las primeras cosas que se me vienen a la mente es cómo pretendemos sostener un Estado del Bienestar si lo hacemos depender de la capacidad de las instituciones para captar recursos en los mercados de capitales. ¿Estamos locos? El endeudamiento público es útil para financiar gastos de inversión, pero ¿¡gastos corrientes y tan esenciales como la educación y la sanidad!? Julio Anguita ha afirmado en un artículo muy recomendable (“Hacia la horca”) -y que en parte inspira este- que endeudarse para financiar el gasto corriente “constituye una perversión que está llamada a la total paralización de lo público”.

El Estado tiene que tener recursos suficientes para garantizar la prestación de los servicios y la producción de los bienes públicos que la Constitución prevé. ¿Cómo se consiguen estos recursos? Lo dice el artículo 31.1 CE: “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”. Pero junto a los ingresos tributarios, es común que los Estados pidan prestado dinero, normalmente en los mercados internacionales de capitales. Es decir, que se endeuden. Tributos y deuda pública son las dos fuentes principales de ingresos de los Estados.

La Constitución y la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera exigen que el Estado sea capaz de financiar sus gastos (presentes y futuros) dentro de los límites de déficit y deuda pública. Esto es lo que se llama sostenibilidad financiera. El principio se plasma en la práctica, entre otros, en el famoso límite de deuda pública del 60% del PIB, que se deriva del Pacto de Estabilidad y Crecimiento firmando por los países de la Unión Europea. Pero no nos interesan los números ahora. La cosa es que la deuda pública no puede crecer indefinidamente y, sobre todo, no puede usarse como fuente ordinaria de financiación, para los gastos cotidianos. Estévez y Esper señalaron en 2009 que “en el caso argentino […] el crack de 2001 evidenció la crisis del modelo de financiación estatal a través de endeudamiento, dejando en claro la importancia de un modelo fiscal sustentable en el largo plazo y los inmensos costos sociales de la financiación a través del endeudamiento o la emisión” (fuente, pág. 67).

El principio de sostenibilidad financiera exige que el Estado alcance y mantenga una situación de equilibrio presupuestario sin recurrir al endeudamiento más allá de cierto límite. Este principio tiene rango constitucional, puesto que se deriva de la nueva redacción del artículo 135 CE. Lo que no podemos olvidar es que debe equilibrarse con otros preceptos que también están en la Constitución (y que son elementos del Estado social) o los compromisos en materia de derechos humanos (entre ellos, los derechos sociales, económicos y culturales) que España ha suscrito (en particular, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966). La redacción constitucional y las cuatro reglas de la matemática nos llevan a la siguiente conclusión: el sistema tributario deberá garantizar, necesariamente, una recaudación estable y suficiente para financiar el Estado social (parte de la doctrina alemana ha identificado “Estado social” con “Estado impositivo”).

Lo que sucede es que se están apropiando de palabras como estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera aquellos que abogan por un Estado pequeño, con unas funciones limitadas y escasa capacidad redistributiva. Aquellos que consideran que el equilibrio presupuestario se alcanza reduciendo el gasto público, olvidando la posibilidad de incrementar los ingresos: más aún cuando la recaudación fiscal en España, en términos del PIB, es reducida en comparación con nuestro entorno. Según datos de Eurostat, España recaudó a través del sistema tributario y las cotizaciones sociales a la seguridad social un 31,9 por 100 del PIB en 2010. Ello la coloca en decimoctava posición en la UE-27 y como uno de los países con menor carga fiscal efectiva de Europa Occidental, junto con Portugal, Grecia e Irlanda, que son precisamente los Estados que han tenido que pedir “rescates” porque sus sistemas tributarios no eran sostenibles y dependían excesivamente del endeudamiento público. No es el único condicionante (Italia era en 2010 el quinto Estado con la carga impositiva efectiva más alta de la UE, y está donde está) pero es sin duda un dato para pensar.

Es más, financiarse mediante deuda pública tiene un efecto regresivo. Copio del Manifiesto de economistas aterrados (2011, pág. 35): “los gastos fiscales (bajadas de impuestos y de cotizaciones) aumentan la renta disponible de los que menos necesidades tienen, que de paso pueden incrementar aún más sus inversiones, en especial en bonos del tesoro, cuyos intereses se remuneran mediante impuestos obtenidos de todos los contribuyentes. El resultado es que se ha creado un mecanismo de redistribución al revés, de las clases populares hacia las clases acomodadas, a través de la deuda pública, cuya contrapartida es siempre la renta privada”. Visto desde esta perspectiva, un sistema tributario fuerte y sostenible es exigencia, también, del principio de progresividad que recoge la Constitución española. La financiación a través del endeudamiento es regresivo en primera instancia; y la crisis de la deuda está llevando a recortes que, no sorprendentemente, también recaen sobre las personas con rentas más bajas.


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