Regulación receptiva: poli bueno y poli malo

Las estrategias que adopta la Administración Tributaria para asegurarse de que los contribuyentes cumplen sus obligaciones son de muy diferente tipo. En los últimos tiempos, se está modificando la perspectiva desde la que se planifica el control, desde un paradigma más represivo a otro que tiende a colaborar con los contribuyentes. Detrás de estas ideas hay estudios sociológicos que sostienen el cambio.

El gran análisis clásico sobre las causas de la evasión fiscal data de 1972 y fue realizado por Allingham y Sandmo, aplicando modelos existentes sobre análisis económico de la actividad criminal y sobre decisiones económicas en contextos de incertidumbre. En gran medida, es una aplicación del homo oeconomicus al rol de contribuyente: la tesis de estos autores era que los individuos actúan de manera “racional” de manera que puedan minimizar lo que pagan al tiempo que minimizan el riesgo de ser detectados. A partir de este modelo, según propusieron los propios autores, la evasión se podría combatir mediante rebajas impositivas (porque se reducen los beneficios que el contribuyente obtendría), haciendo más numerosas las inspecciones (porque incrementa la posibilidad de ser detectado) o aumentando la cuantía de las sanciones. En teorías de este tipo se basa un control de tipo vertical y represivo.

Sin embargo, el modelo de Allingham y Sandmo ha sido cuestionado, y por tanto también el control vertical. Señalo sólo algunas críticas: se ha afirmado que si el modelo fuera correcto los índices de evasión deberían superar el 90%; que aplica una concepción atomística de individuo, pero que la tributación es un asunto común a la sociedad; que no tiene en cuenta los beneficios que un contribuyente recibe del Estado gracias a la financiación de éste vía impuestos; que no tiene en cuenta aspectos como la percepción del individuo sobre la justicia del sistema fiscal o la legitimidad de las instituciones y, específicamente, la Administración tributaria, y sigue.

Creo que las conclusiones de Allingham y Sandmo son interesantes a lo hora de explicar qué factores hacen que un contribuyente decidido a no pagar termine o no por defraudar a Hacienda. Pero, al presuponer que todo contribuyente desea no pagar impuestos, el modelo queda cojo, no afronta la gran pregunta: ¿qué es lo que hace que un ciudadano quiera pagar, voluntariamente, los impuestos que le corresponden?

Wenzel ha aplicado una idea tripartita de justicia al ámbito tributario para analizar cuándo un individuo considera que el sistema fiscal es justo. Habla de justicia distributiva, procedimental y retributiva. La (in)justicia en cada uno de estos aspectos puede analizarse desde un punto de vista individual, grupal o social (de la sociedad en su conjunto). A grandes rasgos, justicia distributiva se refiere a la equidad en el reparto de recursos, y se relaciona con el reparto de la carga impositiva, la atribución de los beneficios derivados del gasto público y las oportunidades para eludir o evadir el pago de tributos. La justicia procedimental se refiere a las reglas por las cuales se alcanzan las decisiones, y se puede aplicar tanto a la creación de normas tributarias (¿pueden los ciudadanos participar en la toma de decisiones? ¿Es el Parlamento representativo?) como a su aplicación en el ámbito administrativo (¿se respetan los derechos del contribuyente? ¿Cuál es el trato que la Administración dispensa a los obligados tributarios?). Finalmente, la justicia retributiva se refiere a la sanción ante la infracción del ordenamiento (¿existe impunidad generalizada o en algún grupo concreto de contribuyentes?). La percepción que cada contribuyente tenga de todos elementos influye decisivamente en su voluntad de cumplir con sus obligaciones tributarias.

De acuerdo con todos estos datos, los contribuyentes tienden a distribuirse de acuerdo con un patrón que, normalmente, tiene forma de pirámide (si la base de contribuyentes cumplidores es amplia) o de ojiva en los casos donde exista una mayoría de contribuyentes más reticentes a cumplir con la letra (o el espíritu) de la norma. El estudio de la OCDE Compliance Risk Management, de 2004, recoge la estructura piramidal en su página 41. Realmente, fue propuesto por primera vez por la Administración tributaria australiana en 1998 (sobre la base de las investigaciones de Valerie Braithwaite y otros autores) cuando propuso un modelo de “regulación receptiva”. Esto quiere decir que la Administración tributaria aplica una estrategia u otra en función de la actitud del contribuyente. Si se trata de una persona que considera que el sistema tributario es justo y el poder público es legítimo y que desea cumplir correctamente sus obligaciones tributarias, el papel de la Administración será ayudar a dicho cumplimiento. Esta actitud se presume en un primer momento; pero se reacciona ante la mala fe aplicando mecanismos cada vez más represivos (hasta, llegado el caso, hacer uso de la vía penal).

 (la fuente es este artículo de Valerie Braithwaite, pág. 5).

La regulación receptiva es la respuesta al cuestionamiento del modelo de Allingham y Sandmo. Si según estos autores bajar impuestos refuerza el cumplimiento fiscal voluntario, de los modelos más recientes se deduce que más relevante que el nivel impositivo, en abstracto, es la justicia en el reparto de la carga entre todos los ciudadanos. Si aquellos autores consideraron que incrementar las sanciones y realizar inspecciones más intensas reforzaba el cumplimiento fiscal, actualmente se considera que tan negativo es no sancionar a quien incumple la norma como actuar con excesivo rigor contra quien tiene una actitud positiva ante el ordenamiento tributario.

Una forma en auge de implementación de la regulación receptiva es la “relación cooperativa”. Son experimentos que han comenzado por las grandes empresas, porque con ellos es más fácil una relación individualizada y, claro está, porque hablamos de mucho dinero en juego. La relación cooperativa funciona como el poli bueno y el poli malo, como el palo y la zanahoria. Ofrece ventajas a las empresas que se comprometen a no realizar planificación fiscal agresiva y concentra los mecanismos de control en las incumplidoras recalcitrantes.

En teoría de juegos, en el ámbito del dilema del prisionero, una estrategia similar ha recibido el nombre de “toma y daca”. En un torneo computerizado de dilema del prisionero iterativo organizado por Robert Axelrod y analizado en un libro llamado The evolution of cooperation (puede leerse un resumen aquí) se desveló como la estrategia más efectiva; y consiste simplemente en comenzar cooperando y luego hacer lo que el otro haya hecho en la jugada anterior (cooperar o no hacerlo).

El Plan de Prevención del Fraude Fiscal español, de 2005, recoge una crítica al modelo de Allingham y Sandmo, al afirmar que es un error basarse exclusivamente en “explicaciones económicas simplificadoras” que consideran que los contribuyentes realizan un “cálculo económico racional de beneficios, costes y riesgos individuales”. Y también resalta expresamente la importancia de los condicionantes sociopolíticos del cumplimiento voluntario. En consecuencia, el modelo de control que aplica presenta esta doble estrategia: “la gran mayoría de los obligados tributarios cumple con sus obligaciones fiscales, por lo que se les deben prestar servicios de ayuda al cumplimiento voluntario. Además, el Plan se configura como una herramienta estratégica dirigida a los incumplidores, a los insolidarios”.

En suma, este modelo de “palo y zanahoria” se considera uno de los más eficaces para disminuir los niveles de fraude y de ahí su expansión. Ahora bien, muchos de los condicionantes del cumplimiento tributario que se han ido identificando no dependen, exclusivamente, de la Administración tributaria. Pero eso es otro tema…


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