¿Déficit presupuestario o déficit democrático?

Deficit reduction is no longer simply our hope and our goal; deficit reduction is now the law
Deficit reduction must mean spending reductions” (Ronald Reagan, 1985).

Desde que se anunció la reforma constitucional y muchos nos quedamos a cuadros, he estado mirando por aquí y allí, intentando entender qué quiere decir eso de déficit estructural, si es positivo o negativo que el Estado se endeude y un puñado de cosas más. Como ya mandan los “mercados”, están obligando a que los juristas aprendamos o recordemos economía a marchas forzadas.

El principio de estabilidad presupuestaria supone establecer un límite al déficit en el que pueden incurrir las Administraciones Públicas. En España se establece por primera vez a través del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 1997, un acuerdo entre gobiernos europeos; posteriormente, se transpone en dos leyes de 2001; ahora se pretende que pase a nuestra Constitución. ¿Qué significa todo esto? ¿Por qué la deuda pública es un problema y no lo es la privada, si esta triplica a aquella? ¿Qué intereses se están defendiendo con esta iniciativa? ¿Qué pintamos la ciudadanía en todo esto?

El principio de estabilidad presupuestaria en la Unión Europea

Los Estados miembros de la UE coordinan sus políticas presupuestarias. Para ello se adoptó en 1997 el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (wikipedia) (europa.eu), que entronca en los actuales artículos 121 y 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. En plata: cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria significa no superar un déficit del 3 por ciento. Este porcentaje se recoge en el Protocolo número 12, sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, que acompaña a los Tratados (la famosa cifra, por cierto, no está respaldada por estudios de ningún tipo).

El 3% podrá superarse cuando el déficit sea “provisional”. El déficit se considera provisional y no da lugar a incumplimiento, entre otros casos, cuando obedece a una grave recesión económica (con una bajada del PIB anual igual o superior al 2%) (Reglamento (CE) n° 1467/97 del Consejo de 7 de julio de 1997 relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo, artículo 2).

Este término no se corresponde con los de déficit estructural (que se incluye en la propuesta de reforma constitucional) y déficit cíclico. Déficit estructural es el que existiría si la economía creciera a todo su potencial: es decir, si existiera pleno empleo (¿eso qué es?). Déficit cíclico es el que se debe a los ciclos de la economía (la economía, al menos la capitalista, va de ciclo en ciclo: recesión/expansión). El déficit total (el que observamos al hacer las cuentas de lo que ingresa y gasta el Estado) es la suma de ambos, pero es imposible saber con exactitud qué parte de ese déficit es estructural y qué parte es cíclico: a lo sumo puede estimarse (Corrales y otros 2002: 4).

El déficit provisional a que se refiere el Pacto de Estabilidad y Crecimiento sería un déficit cíclico pero sólo en circunstancias especialmente negativas (caída del PIB del 2% anual o más).

Teniendo más o menos claro lo que significa cada uno de estos términos, veamos cómo se controla el déficit. Es la Comisión la que supervisa que los Estados miembros siguen el Pacto; y corresponde al Consejo dictar una decisión donde declare la existencia de un incumplimiento.

En nuestro caso, es la Decisión del Consejo de 27 de abril de 2009 la que declaró la existencia de un déficit excesivo en España, que alcanzaría el 5’7% del PIB en 2010.

Como dato para contextualizar esta declaración, debe tenerse en cuenta que durante 2009 se iniciaron procedimientos de déficit excesivo contra 18 de los 25 Estados de la Unión Europea. Sumados a cuatro abiertos durante 2010 y dos pendientes con anterioridad, resulta que sólo hay tres Estados miembros (Estonia, Luxemburgo y Suecia) que no tengan un procedimiento abierto. Ya esto nos debería hacer pensar que la estabilidad presupuestaria, llevada a la práctica, tiene algún problemilla.

Cuando el Consejo declara la existencia de un déficit excesivo, dicta también y sin demora, una recomendación dirigida al Estado miembro de que se trate, sobre la base de las recomendaciones de la Comisión. Los 24 Estados obligados a consolidar sus cuentas tienen un ejercicio límite para ello (entre el 2011 y el 2015), que para España es 2013.

El principio de estabilidad presupuestaria en la legislación española

El principio de estabilidad presupuestaria se introdujo en España en 2001 (con la mayoría absoluta del Partido Popular) a través de la Ley 18/2001 y la Ley Orgánica 5/2001. En 2007, con mayoría relativa del PSOE, se modificaron ambas normas. La Ley se refundió en el Real Decreto Legislativo 2/2007.

Las innovaciones de 2007 fueron varias, pero vamos a destacar la más importante: se trata de la flexibilización de la aplicación del principio de estabilidad, “de modo que pueda combatirse el ciclo”. Esto significa que el Estado central y las Comunidades Autónomas y determinadas entidades locales (el resto de entidades locales y la Seguridad Social van aparte) tendrán que tener equilibrio o superávit en un ciclo de tres años, pero en años concretos podrán incurrir en déficit… siempre que lo compensen con otro año.

Hay dos vías por las que se permite incurrir en déficit:

Cuando la economía crezca por debajo de lo esperado. Cada tres años se estima el crecimiento de la economía, de manera que si luego el crecimiento real en un año es inferior a la estimación, las entidades que computan el déficit a lo largo del ciclo pueden incurrir en cierto déficit, con los límites que siguen:

Estado central: 0’25%
Comunidades Autónomas: 0’75%
Entidades locales: 0’05%
Se da como “total” un 1%, por lo que hay que entender que o no saben sumar, o no todas las entidades territoriales pueden alcanzar el porcentaje máximo al mismo tiempo.

Déficit para la financiación de gastos de inversión (art. 7.5 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria), con un límite global del 0’5% que se reparte en el 0’20% para el Estado central, el 0’25% para las CC.AA. y el 0’05% para las entidades locales seleccionadas. Este máximo se suma al anterior, de manera que -como mucho- se incurriría en un 1’5% de déficit en un año.

Esta es la Ley, que se está incumpliendo por completo (como sucede en el caso de otros 23 Estados de la Unión). En estos casos, como decíamos, el Consejo dicta una serie de recomendaciones. En el caso de España, una es de 2 de diciembre de 2009 y exigía a España la implementación y definición de nuevas medidas contra el déficit antes del 2 de junio de 2010.

Precisamente, el mes de mayo de 2010 es donde se produce el giro más importante en la política económica de Zapatero (es cuando recibe la famosa llamada de Obama, que no fue la única). El “decretazo” de ese mes (Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público) hacía referencia a “los compromisos adoptados por nuestro país en el ámbito de la Unión Europea en defensa de la Unión Monetaria y de las economías de la eurozona” para justificar la aplicación de determinadas medidas. También se comienza a hablar, ya expresamente, de la necesidad de restablecer la confianza de los mercados. ¿Podría afirmarse que desde este momento España ya no ha tenido política económica propia?

¿El principio de estabilidad presupuestaria en la Constitución española? La propuesta de reforma del artículo 135 CE

También la incorporación del objetivo de estabilidad presupuestaria a la Constitución (mediante un pacto entre PSOE y PP) obedece a presiones externas: Sarkozy y Merkel, por una parte; los “mercados” por otra.

La proposición de reforma del artículo 135 CE prevé, a grandes rasgos, dar rango constitucional a las principales directrices presentes ya en la legislación española sobre estabilidad presupuestaria.

Todas las Administraciones Públicas estarán vinculadas por el principio de estabilidad presupuestaria. Las entidades locales deberán, ahora sin excepción, presentar equilibrio presupuestario; mientras que el Estado central y las Comunidades Autónomas tendrán cierto margen, en los términos que dicte una futura Ley Orgánica.

Respecto a la emisión de deuda, si ya el Estado central estaba obligado a tener autorización legal, ahora esta disposición se extiende a las Comunidades Autónomas. Bajo la regulación actual, la emisión de deuda por parte de las CC.AA. precisa de la autorización del gobierno: ¿serán requisitos acumulativos? La necesidad de incluir ya en el proyecto de Ley de Presupuestos los créditos para satisfacer la deuda y la imposibilidad de que, a su paso por el correspondiente Parlamento, se enmienden o modifiquen si se ajustan a la Ley de emisión (esa ley que la autoriza) ya se preveía, ahora se añade (seguramente para “calmar a los mercados”) que “su pago gozará de prioridad absoluta”.

Volvamos al déficit que se permite. Según el “acuerdo político” entre PSOE y PP, el déficit estructural del conjunto de las Administraciones públicas no podrá superar el 0’4% a partir de 2020 (será la Ley Orgánica la que establezca los criterios para la reducción progresiva; y la idea es revisarlas si hiciera falta cada tres años). Concretamente, el déficit estructural del Estado central no superará el 0’26% y el de cada Comunidad Autónoma el 0’14%.

Ahora bien, si se habla de déficit estructural hay que entender que la Constitución no establecería un límite al déficit cíclico (el que depende de las recesiones y expansiones de la economía). Esto es lo que parece entenderse de algo que se dice en el “acuerdo político”: que “se entenderá por saldo estructural aquel que se deriva de no considerar los ingresos y gastos públicos relacionados con las expansiones y recesiones normales de los ciclos económicos, garantizando así la sostenibilidad a largo plazo de los servicios públicos fundamentales”.

Esto implica que cuando la economía esté en recesión sí podría incurrirse en déficit, siempre con ciertos límites. Si la economía no está cayendo más del 2% anual, el déficit global de las Administraciones en España no podrá ser superior al 3% del PIB, porque así lo establece el Pacto de Estabilidad. Si cae más allá del 2% el déficit podrá ser superior: es algo similar a lo que dice el art. 135.4 propuesto, que permite superar los límites de déficit estructural “en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado”. Es el Congreso, por mayoría absoluta, quien deberá declarar que es así.

Es una flexiblización del principio tal y como se entendía en 2001, pero según economistas como Juan Torres López (2005) no sería suficiente. Joseph Stiglitz (2010) afirma que el déficit en un corto plazo puede evitar déficit a largo plazo: “Spending, especially on investments in education, technology, and infrastructure, can actually lead to lower long-term deficits. Banks’ short-sightedness helped create the crisis; we cannot let government short-sightedness – prodded by the financial sector – prolong it”. Ay, el cortoplacismo.

La inclusión de estas normas relativas a la estabilidad presupuestaria añade poco respecto a lo que ya había, sobre todo porque los aspectos principales se están dejando a esa futura Ley Orgánica (art. 135.5 propuesto): la distribución de los límites de déficit entre las distintas Administraciones Públicas y los supuestos excepcionales en los que pueden superarse (¿podemos imaginar que en la línea de lo que dice el Real Decreto Legislativo 2/2007?); así como la metodología y procedimiento para el cálculo del déficit estructural (hoy por hoy es el Gobierno central el que calcula el crecimiento estimado de la economía y se permite déficit si el crecimiento es menor al previsto: ¿será algo parecido?) y la responsabilidad de cada Administración Pública si se incumplen los objetivos de estabilidad presupuestaria (lo que sabemos, con la normativa por ahora vigente, es que correspondería al Consejo de Ministros declarar dicha responsabilidad, en virtud de la disposición adicional primera de la Ley de Economía Sostenible).

El fondo y la forma de la propuesta

Se afirma que el principio de estabilidad presupuestaria podría poner en peligro el Estado del bienestar. Hay quien lo explica mejor que yo: sólo quiero apuntar algunos datos (todos son de Eurostat, de 2008). Téngase en cuenta que la estabilidad implica que ingresos y gastos sean equivalentes. Si se quiere eliminar el déficit, es necesario recortar gastos… o incrementar los ingresos.

Pues bien, España tiene un gasto social muy bajo. Calculado como porcentaje del PIB, es del 22’7% frente a una media UE-27 que es del 26’4%, casi cuatro puntos más. De la UE-15, sólo Irlanda y Luxemburgo tienen un gasto social inferior.

Y, al mismo tiempo, se ingresa poco: los ingresos fiscales (impuestos más contribuciones a la Seguridad Social, de nuevo calculados como porcentaje del PIB) eran del 34’0%, mientras que en la UE-27 eran del 40’5% y en la UE-15 del 41’1%.

Si España debe equiparar ingresos y gastos, lo lógico (para equipararse con los países de su entorno) no es recortar gastos (desde luego, no es recortar gasto social) sino incrementar ingresos. Es más: recortar gastos podría frenar la economía y agravar la recesión. Paul Krugman pone el ejemplo de Irlanda. Tras presentar un plan de ajuste “admirable” en junio de 2009, el tipo de interés de su deuda se duplicó y la tasa de desempleo siguió creciendo hasta alcanzar el 13’5% (es un único ejemplo, pero hay muchos en este artículo).

Juan Torres López afirmaba en 2005 que “defender un mismo criterio para economías tan distintas como Alemania o España, por ejemplo, es una aberración que no puede traer sino consecuencias negativas o incumplimientos, como viene ocurriendo […] Además, es de lógica elemental que los efectos y la necesidad del déficit no son los mismos para economías, como la española, que están lejos de los estándares de bienestar o inversión pública de los países con los que compite”.

Con esto quiero llegar a la siguiente conclusión: el déficit es un instrumento de política económica. Como tal instrumento, debe usarse con responsabilidad pero no debe descartarse (o limitarse fuertemente) de raíz. Habrá situaciones en las que pueda merecer la pena endeudarse; habrá motivos por los que pueda merecer la pena endeudarse. Con la redacción vigente, y con la que se propone, se está renunciando -por ejemplo- a que el sector público impulse la economía en supuestos de estancamiento.

Desde otro punto de vista, ¿por qué pensar que esta regla no va a ser papel mojado? Ya existe una norma más que constitucional (el Derecho de la Unión Europea tiene primacía sobre todas las normas estatales, según el Tribunal de Luxemburgo) que recoge lo que ahora va a decir nuestra Constitución (y que se ha aprobado por la puerta de atrás, como se quiere aprobar esta reforma). Pues bien, como ya hemos dicho, 24 de 27 Estados incumplen el porcentaje máximo de déficit.

Podemos considerarla como una “declaración de intenciones” (como hace Rosa María Artal). Un mensaje tranquilizador a los “mercados” o un inclinar la cabeza ante Angela Merkel que entrará completamente en vigor en 2020 pero que debe aprobarse con tanta premura que no da tiempo ni siquiera a convocar un referéndum (sería facilísimo: unirlo a las generales del 20-N).

Pese a todo… ¿Por qué una Constitución no debe incluir un objetivo de estabilidad presupuestaria? Porque una Constitución es fruto de un consenso entre diferentes proyectos. El programa económico de la de 1978 va desde la libertad de empresa del art. 38 a la planificación del 131. Esta regla (si se cumple, pero imaginemos que se introduce para cumplirla, ¿no?) será fuertemente limitativa y tiene una orientación ideológica muy clara. Eso es contrario a la idea misma de Constitución como consenso.

El principio más parecido que tenemos en la Constitución es el de “estabilidad económica” como objetivo de las políticas económicas. Concretamente, el artículo 40.1 dice que “los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica, y de manera especial realizarán una política orientada al pleno empleo”. Un principio que podría considerarse más liberal (desde un punto de vista económico) deberá compatibilizarse con otros más sociales (como el pleno empleo o la redistribución de la renta).

Por el contrario, la Unión Europea se caracteriza por dar preferencia a los principios liberales frente a los sociales: por ejemplo, la política monetaria del Banco Central Europeo tiene como objetivo principal el control de la inflación; frente a la Reserva Federal estadounidense, que debe al mismo tiempo promover el empleo.

Y si la Constitución es un consenso, tenemos que analizar la reforma como tal, desde un punto de vista que mal llamaríamos formal. No hay impedimento en la letra de la norma, pero me parece de risa que una medida así se tome con tanta premura, sin debate previo y sin referéndum. Justo ahora que estamos cuestionando la representatividad de nuestra clase política… ¿vienen a confirmarnos que tenemos la razón?

Casi diría: hay que agradecer esta iniciativa de reforma de la Constitución. Porque aunque poco añade a lo ya existente, está poniendo sobre la mesa debates importantísimos (sin quererlo, claro está; de hecho, queriendo evitarlo, como demuestran las palabras de Elena Valenciano sobre las voces disidentes en el PSOE o la negativa a convocar un referéndum). El primero es la conveniencia o no de un techo al endeudamiento del Estado: ¿el déficit cero es un objetivo en sí mismo, por supuesto positivo? ¿O no será más bien un instrumento neutral, que puede emplearse en beneficio de la economía? El segundo es la articulación entre democracia parlamentaria y democracia directa; y si se gobierna mirando a la población, a los “mercados” o a Francia y Alemania.


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10 pensamientos en “¿Déficit presupuestario o déficit democrático?

  1. c

    Me ha encantao, Rafa. No tenía ni idea de que el derecho de la UE pesaban más aquí que la propia constitución. Aunque, en la práctica lo venimos comprobando desde hace tiempo…
    Comparto, si no te molesta. Por cierto, me falta un botón para twitter 😀

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    1. Violeta Olive

      Me rechina algo de C (comentarista anterior) cuando dice que no sabía que “el derecho de la UE pesaba más aqui que la propia constitución”. ¿Pero es que la UE no somos nosotros también? No comparto en absoluto esa actitud hacia la UE, que a fin de cuentas ha sido esa unión de países las que nos ha salvado de nosostros mismos en ocasiones. Sin UE no habrá democracia. Lo que hay que hacer es dar los pasos necesarios para fortalecerla: la unión. De esa manera se equilibrará el peso de los países que la conformen.

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      1. Rafael Sanz Autor de la entrada

        Efectivamente, nosotros formamos parte de la Unión Europea, y el Derecho de la Unión se convierte en Derecho interno (aunque el mpdo de producción de estas normas es totalmente diferente).

        Pero me parece excesivo afirmar que “sin UE no habrá democracia”, más aún cuando las instituciones y organización de la Unión tienen limitaciones desde un punto de vista democrático, como han denunciado muchos. La Unión ha supuesto cosas positivas y negativas, pero tan bueno es valorar las primeras como criticar las segundas. En España parece que hay, o ha habido tradicionalmente, un cierto europeísmo acrítico (en mi opinión, quedó bastante patente con el referéndum de la Constitución Europea; y no me refiero tanto al resultado como a la campaña).

        Ahora mismo la Unión está en un momento complicado, precisamente porque, a raíz de la crisis, se ha demostrado que los Estados que históricamente la han impulsado están persiguiendo sus propios intereses (en concreto, Alemania busca proteger sus bancos, que compraron deuda pública extranjera).

        No sé, de todas formas, si el problema es entre Estados y puede resolverse con un mayor peso de las instituciones o si el problema de fondo es que las políticas de la Unión son excesivamente liberales y se empeñan en la construcción de un mercado autorregulado (o que tiende a la autorregulación) sin atender a muchas de sus consecuencias negativas.

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  2. Violeta Olive

    Me parece muy interesante el comentario de Rafael Sanz y le doy la razón por entero en que Alemania, actualmente, está haciendo muy poco por fortalecer la UE. Sin embargo, en términos generales, creo que el balance para España en concreto ha sido muy positivo, y, contrario a lo que él piensa, lo que a mi me sorprende es que no aumnente en España el interés por construir Europa politicamente. La abstención española en las elecciones europeas es enorme, por ejemplo.
    Hoy hay un artículo del politólogo Ignacio Sanchez-Cuenca, en Público, sobre este tema al que remito a los comentaristas. Es muy interesante:

    http://blogs.publico.es/dominiopublico/3948/la-crisis-y-el-deficit/

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    1. Rafael Sanz Autor de la entrada

      Interesante artículo, Violeta. Nos estamos metiendo en dos asuntos que son bien complejos, a mi entender. El primero, el por qué de la actitud de la ciudadanía española ante la política europea. Por lo pronto no es una cosa exclusivamente nuestra, porque la participación en las europeas ha ido bajando con cada convocatoria de elecciones, del 61’99% en 1979 al 43% en 2009: http://www.europarl.europa.eu/parliament/archive/elections2009/es/turnout_es.html

      Cierto es que han ido ingresando nuevos Estados que, viendo las cifras desglosadas (debajo, en la misma página), bajan la media. Pero también parece bajar la participación en el resto de Estados (véanse Alemania y Francia) cuando debería ser teóricamente al contrario, ya que el Parlamento ha ido ganando competencias, de manera que ese voto es más relevante para definir las políticas de la Unión.

      De manera que tal vez haya que buscar la razón no en España, sino en la Unión en su conjunto.

      El otro asunto es cuál es la estrategia más lógica a corto plazo. Hay quien considera que si un Estado quiere salir de la crisis debe hacerlo a través de la Unión Europea (como Ignacio Sánchez-Cuenca en su artículo) hay quien considera que la vía es salir del euro para recuperar la política monetaria como instrumento económico.

      Hoy por hoy, la política monetaria se está manejando de acuerdo con los intereses de Alemania. La pregunta es ¿existe la fuerza política para cambiar eso? Si es posible, desde luego una respuesta conjunta va a tener más potencia. Si no es así, la única salida estaría fuera del euro (que no de la Unión Europea: hay muchos países que están fuera).

      Por otra parte, existe una diferencia creciente entre representantes y representados. Nuestros representantes difícilmente van a salirse del guión, visto lo visto. Pero la lucha por un sistema más representativo (material y no sólo formalmente representativo) está desarrollándose a nivel estatal. Eso también influye, entiendo, en el ámbito en el que se buscan soluciones.

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