Externalización tributaria: más dentelladas a lo público

La externalización (outsourcing) es una forma de organización empresarial. Hasta los años 60 del siglo XX, lo común era que una empresa realizara todas y cada una de las tareas necesarias para producir un bien y colocarlo en el mercado. A medida que la economía se globalizaba, ha sido cada vez más frecuente que las empresas mantengan exclusivamente un “núcleo duro” de actividad, la esencia de su negocio (core business) y deleguen actividades relevantes pero secundarias en otras empresas, que están especializadas en dicho cometido. Este concepto está relacionado, por tanto, con otros como subcontratación o deslocalización. Y es clave en la reestructuación empresarial que se ha producido en las últimas décadas.

La externalización es, por tanto, un concepto organizativo propio de lo privado. Pero recientemente, a caballo de corrientes como la Nueva Gestión Pública, ha llegado también a la Administración. Hay que dejar claro que la externalización no es equivalente privatización: privatización implica que un sector se traslada por completo a la esfera privada. La externalización es, por el contrario, un supuesto de gestión privada (se habla de “gestión indirecta”) de un servicio o actividad pública, sobre la cual la Administración conserva la titularidad y la potestad de control. Así sucede con muchos de los centros deportivos bajo el paraguas del Instituto Municipal de Deportes en Sevilla. En el ámbito tributario, es habitual encomendar a empresas privadas el montaje de sistemas informáticos o la actualización del catastro.

El caso es que el outsourcing es in, es cool; y además los economistas dicen que permite reducir una serie de costes de gestión. Así que tiene todos los ingredientes para triunfar en España. Se nombra en inglés y da dinero rápido, dos valores que últimamente están en alza. El más difícil todavía ha llegado cuando los ayuntamientos han empezado a externalizar las mismísimas funciones tributarias. ¿Qué quiere decir esto?

Quiere decir que si usted pide una licencia de obras para reformar su casa y tiene que pagar, por tanto, el Impuesto municipal sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, quien le podrá exigir que justifique el precio de la obra, le podrá requerir los planos o las facturas, no es un inspector con estatus de funcionario, sino un currito de una empresa privada, con toda la pérdida de garantías que eso implica. Y si no le parece bien esa sanción que le han puesto porque dicen que pagó menos de la cuenta en el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, cuando usted ponga un recurso ante el órgano correspondiente será otro currito de una empresa privada el que lea su recurso y realice un “informe”, que en la práctica equivale a instruir el procedimiento y es un modo de esquivar la prohibición establecida por Ley de que los privados realicen trámites administrativos.

Ésta es una corriente cada vez más extendida. En la provincia de Sevilla, hasta donde sé, sólo existen dos ayuntamientos que se hayan subido al carro: Alcalá de Guadaíra y Espartinas; pero en otras provincias es una práctica más que frecuente.

Me gustaría ser capaz de explicar, a las personas que no saben necesariamente Derecho, por qué esto es una aberración.

Uno. La Administración pública tiene una serie de poderes y prerrogativas que la sitúan por encima de los ciudadanos. En el caso de la Administración tributaria, eso se suma a que su función es hacer efectivo un deber de todos, el deber de contribuir. Todos tenemos que colaborar a sostener los gastos públicos, y Hacienda está para ayudarnos a hacerlo y para controlar que lo hagamos correctamente. Pues bien, uno de los contrapesos a los poderes de la Administración es la necesidad de que ésta actúe con sometimiento a la Ley. Si los ciudadanos podemos hacer todo lo que la Ley no prohíbe, en el caso de la Administración es al revés: sólo puede hacer lo que la Ley le permite y como la Ley le permite. Aquí entra en juego el procedimiento administrativo, que está lleno de garantías para que sea así y la Administración no actúe de manera arbitraria. Bueno, pues externalizar una función tributaria es cargarse estas garantías. En la práctica, para burlar la Ley (que prohíbe que el sector privado gestione las actividades públicas que, como la tributaria, implican ejercicio de autoridad) se mantiene el procedimiento, pero vacío de contenido; la actividad real, la material, el análisis de la situación de cada contribuyente, se realiza por parte del trabajador de la empresa con la que se ha contratado un servicio de “apoyo” o “asesoría”.

Dos. Los contribuyentes tenemos una serie de derechos, que se ponen en riesgo ante procesos de este tipo. Por ejemplo, ¿dónde queda el derecho a audiencia – ante un funcionario, claro está – en el panorama que acabamos de describir, donde el procedimiento ha perdido su sustancia? Donde es el trabajador de la empresa contratante quien redacta materialmente la resolución administrativa y el funcionario se limita a firmarla. ¿O qué pasa con el derecho a la privacidad de los datos?

Y tres. La Administración debe servir con objetividad el interés general. En el caso de la Administración tributaria, debe hacer efectivo el deber de contribuir y esto implica que cada uno debe pagar lo que le corresponde, ni más ni menos. En ocasiones se ha criticado a la Administración tributaria por su “afán recaudatorio”, algo que parece estar agravándose a raíz de la crisis. Pero, ¿no es peor todavía hacer responsable de la gestión y recaudación tributaria a una empresa cuya ganancia dependerá, directa y exclusivamente en muchos casos, de las cuantías recaudadas? Muchos de los contratos por los que se externalizan funciones tributarias establecen que el pago a la empresa será un porcentaje de lo recaudado. ¿No hará eso crecer el afán recaudatorio a costa del respeto a los procedimientos y a los derechos de los contribuyentes?

Pocos supuestos de externalización se han impugnado ante los tribunales, pero la mayoría han anulado los contratos porque se estaba violando la Ley. El caso es que está bastante claro que no se pueden externalizar la mayoría de las actuaciones tributarias y los Tribunales tienden a dar la razón a quienes recurren un contrato de este tipo cuando está redactado de manera tan amplia que no garantiza, en la práctica, que la empresa no va a realizar funciones que corresponden a la Administración. El problema no es que no esté claro lo que se puede y lo que no se puede hacer. Es más bien un problema práctico. ¿Quién controla que la externalización no discurra más allá de los limitados cauces que se le permiten? Éste es el quid de la cuestión.


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2 pensamientos en “Externalización tributaria: más dentelladas a lo público

  1. Saigesp

    El problema de la externalización es que normalmente lleva aparejada una privatización, o una concesión de servicios a organismos privados, pero en sí la externalización no es buena ni mala, depende de a qué esté aparejada.

    Por ejemplo, tomando el caso de los servicios tributarios, si estos se externalizaran a un organismo estatal independiente (que no dependa de admin. locales) , que fuese 100% público, permitiría centralizar muchísimas tareas de gestión que llevan a cabo las pequenas administraciones, reduciendo tiempo y costes, sin renunciar por ello a la gestión pública y a los derechos que conlleva.

    Pero eso, la externalización en si no es buena ni mala, depende de cómo se use. No quememos más máquinas tejedoras.

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    1. Rafael Sanz Autor de la entrada

      No te preocupes, Saigesp: no soy ludista. De hecho, estoy de acuerdo con lo que dices.

      El problema del término “externalización” es que es un concepto polisémico. En sentido amplio, sería cualquier atribución de un servicio/actividad a un ente diferente del que la venía desarrollando. Por ejemplo, lo que propones relativo a un organismo estatal independiente (lo que hacen hoy por hoy algunas diputaciones; sólo que en ocasiones éstas, a su vez, externalizan determinadas actividades en entidades privadas). La colaboración para la gestión pública tiene más cobertura legal que la externalización en el sector privado: el artículo 5.5 de la Ley General Tributaria dice que “podrán establecerse fórmulas de colaboración para la aplicación de los tributos entre las entidades locales, así como entre éstas y el Estado o las Comunidades Autónomas”.

      El caso es que también existe una acepción de “externalización” en sentido estricto y que lleva implícita la gestión privada. De hecho, basta ver en qué contexto se está comenzando a propagar el término. Ése sentido estricto es el que critico en la entrada, y creo que queda bastante claro. Lo que critico es que la gestión de los tributos quede fuera de la órbita del sector público, y ese problema no existe si la solución que se adopta es la que dices y que yo comparto.

      Un saludo.

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