Vic y el derecho a la inscripción en el padrón municipal

El ayuntamiento barcelonés de Vic, gobernado en coalición por PSOE, CIU y ERC, saltó a las noticias cuando se supo que se pretendía denegar la inscripción en el padrón de los inmigrantes que se encontraran en situación irregular: esto es, sin permiso de estancia o residencia válido. Ante la polémica, el ayuntamiento solicitó una aclaración al Ministerio de Justicia. La respuesta es bien clara:

1) La inscripción de los extranjeros en el padrón municipal procede con independencia de que los mismos tengan o no residencia legal en territorio español, por lo que, en consecuencia, no resulta procedente denegar la inscripción so pretexto de que el ciudadano extranjero no reside legalmente en España.
2) A efectos de tramitar las solicitudes de los extranjeros de inscripción en el padrón municipal, debe entenderse y considerarse como válido y suficiente un pasaporte aunque no cuente con el preceptivo visado.

La conclusión la podría haber alcanzado cualquiera con mínimos conocimientos de Derecho que hubiera acudido a la Ley de Extranjería (y su artículo 6: “Los Ayuntamientos incorporarán al padrón a los extranjeros que tengan su domicilio habitual en el municipio”), al artículo 40 del Código Civil (“el domicilio de las personas naturales es el lugar de su residencia habitual”) o a la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (cuyo artículo 15 afirma que “Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente”). O que hubiera buscado en internet reflexiones como las de Pascual Aguelo o los expertos del CGAE, que llegaron a afirmar que denegar la inscripción podría constituir delito. O incluso a una resolución de la Presidenta del INE y el Director General de Cooperación Territorial, de 4 de julio de 1997 (BOE de 25 de julio, pág. 22878) que contiene instrucciones técnicas dirigidas a los ayuntamientos y que afirmaba que éstos deben realizar la inscripción sin “realizar ningún control sobre la legalidad o ilegalidad de la residencia en territorio español de ninguno de sus vecinos”. Pero aunque en apariencia la cuestión haya quedado zanjada, tras la decisión de Vic se advierten demasiadas cosas como para no dedicarle un poco de atención.

No es en absoluto un tema menor: la inscripción en el padrón municipal es requisito para el ejercicio de muchos derechos reconocidos a los extranjeros independientemente de su situación administrativa, sea regular o irregular. Un ejemplo es la educación obligatoria; otra, la asistencia sanitaria. El artículo 12.1 de la Ley de Extranjería afirma que “Los extranjeros que se encuentren en España, inscritos en el padrón del municipio en el que tengan su domicilio habitual, tienen derecho a la asistencia sanitaria en las mismas condiciones que los españoles”. Excluir de la inscripción a quien no tenga permiso de estancia o residencia es dejar en agua de borrajas estos derechos y nos acerca a la lamentable propuesta italiana (incluída en el polémico Pacchetto Sicurezza) que hubiera permitido a los médicos denunciar a sus pacientes cuando éstos fueran inmigrantes en situación irregular.

Y, hablando de denuncia, al hilo de la decisión del ayuntamiento de Vic -que deberá abandonar, para acatar la legalidad- aparece en algunas noticias (aunque en general ha pasado mucho más desaprecibida) una medida igualmente criticable y, tal vez, igualmente ilegal: comunicar a la Policía los datos de los inmigrantes irregulares que se detecten. La noticia aparece, por ejemplo, en elPeriódico.com y en El Universo.

El padrón municipal es un archivo, en el sentido de la Ley Orgánica 15/1999, de Protección de Datos. Esto implica que los datos que contiene están protegidos, y limitada su comunicación a otras administraciones. A grandes rasgos, los datos de carácter personal están bajo el amparo del derecho fundamental a la intimidad, y sólo pueden incluirse en un archivo, en principio, bajo el consentimiento prestado por la persona cuando se inscribe en el padrón. Hecho esto, el tratamiento de dichos datos deberá ser adecuado, pertinente y no excesivo en relación con el ámbito y las finalidades determinadas, explícitas y legítimas para las que se hayan obtenido (art. 4 de la LO 15/1999); es decir, para la finalidad concreta a la que sirva el registro de que se trate, en este caso el padrón.

Respecto al hecho de compartir los datos, afirma el artículo 11 que “Los datos de carácter personal objeto del tratamiento sólo podrán ser comunicados a un tercero para el cumplimiento de fines directamente relacionados con las funciones legítimas del cedente y del cesionario”. Nótese el “y”: por tanto, los datos del padrón sólo se pueden ceder para cumplir fines relacionados con los objetivos del padrón (conocer el lugar de residencia), y deberán cederse a un sujeto que precise conocer dicho dato para realizar sus funciones (por ejemplo, permite la coordinación entre padrones, para evitar que una persona conste como vecino en dos municipios distintos; también cabe la comunicación a un órgano administrativo que precise tal dato para realizar una notificación; o para determinar si los hijos de una persona podrán inscribirse en un colegio del municipio por ser éste vecino del mismo).

La Ley Orgánica 14/2003, de reforma de la Ley de Extranjería, introdujo en ésta una nueva disposición adicional, la quinta; y una disposición adicional séptima en la Ley de Bases del Régimen Local, que afirmaba lo siguiente:

Para la exclusiva finalidad del ejercicio de las competencias establecidas en la Ley Orgánica de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, sobre control y permanencia de extranjeros en España, la Dirección General de la Policía accederá a los datos de inscripción padronal de los extranjeros existentes en los Padrones Municipales, preferentemente por vía telemática.

La interpretación de esta disposición ha sido, desde el principio, problemática: causó polémica no sólo estrictamente doctrinal, sino también política. Muchos ayuntamientos aprobaron mociones que declaraban su oposición a la norma, por considerarla potencialmente violadora de derechos fundamentales (y también por motivos más pragmáticos, como la amenaza de pérdida de población en los datos oficiales y, por tanto, una menor financiación). En el lejano año de 2003, entre estos ayuntamientos “insumisos” se encontró, oh ironías del destino, el de Vic.

Pero lo único que permite la norma es la comunicación de datos concretos, previa solicitud por parte de la policía, orientados a “la actualización del Registro Central de Extranjeros, la realización de comunicaciones administrativas que interesen a los residentes que hubiesen cambiado de domicilio sin comunicarlo, la localización de extranjeros solicitada por sus propias Embajadas o Consulados, o el conocimiento de que el extranjero tiene domicilio en territorio español a fin de evitar su internamiento en un Centro de Internamiento de Extranjeros” (del Val Puerto, Extranjeros y comunicación de datos). Y nada más: no cabe un acceso masivo por parte de la Policía que esté orientado al cotejo de datos para la detección de personas extranjeras en situación irregular. Ni tampoco puede el ayuntamiento ceder indiscriminadamente estos datos, puesto que no es el dueño de ellos, sino un mero gestor sujeto a las obligaciones que impone la Ley para garantizar el derecho a la privacidad.

El Partido Popular y diarios conservadores, como ABC o La Razón, han defendido en estos últimos días que la Policía debería controlar la inmigración irregular a través de dichos datos. Ya afirmaba en 2003 Xavier García Albiol, presidente del grupo del PP en la Diputación de Barcelona, que los inmigrantes en situación irregular “no deberían ni poderse empadronar”. Pero, como se ha advertido, el empadronamiento es un requisito indispensable para el disfrute de derechos como la asistencia sanitaria o la educación, o la llave que abre la posibilidad de la plena integración a través de la obtención de un permiso extraordinario de residencia, acreditado el arraigo en la sociedad española (para lo que, entre otros extremos, se precisa demostrar -y aquí la prueba privilegiada es un certificado de empadronamiento- que se ha residido en el país durante tres años ininterrumpidos). Por el contrario, como denuncia Solanes Corella, la vinculación del padrón municipal “con instrumentos policiales y de control desincentiva dicha inscripción con la consiguiente merma de los derechos”.

Al final, el conflicto que late en el fondo es si la inmigración se debe tratar como un fenómeno social o como un fenómeno criminal. Como parte que somos de Occidente, la cual eleva el discurso de los derechos humanos a patrón de civilización, debemos preguntarnos de nuevo -como cada vez que se habla de inmigrantes- si los derechos humanos son universales sólo cuando conviene a nuestros intereses particulares, o si lo son en todo momento. Y si de verdad queremos aplicar el derecho del enemigo, ése que niega los derechos básicos con la excusa de que el otro no los acepta. Si queremos seguir promoviendo la libre circulación de capitales y mercancías pero endureciendo los requisitos para la entrada de personas de carne y hueso, con nombres y apellidos, que buscan sencillamente -y por mucho que se repita no dejará de ser verdad- una mejora en sus condiciones de vida.


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