Bolivia y el FMI: luchas populares y reformas tributarias

Desde su creación en 1945, el Fondo Monetario Internacional ha cambiado muchísimo, al viento de la ideología dominante. Fundado bajo una inspiración keynesiana, reorientó posteriormente su rumbo al abrazar las teorías neoliberales cuya síntesis más conocida sea tal vez el denominado “Consenso de Washington”, impuesto por el FMI en muchos países en vías de desarrollo. Y decimos impuesto porque, aunque formalmente las medidas que adoptan los gobiernos son fruto de un acuerdo, las posiciones de negociación son tan asimétricas que muchas veces es el Fondo el que decide la agenda política de estos países. Así lo denunció Joseph E. STIGLITZ, premio Nobel de economía y ex-economista jefe del Banco Mundial, en El malestar en la globalización.

Poco dice el Consenso de Washington, directamente, en materia fiscal. El tercer punto es el único y hace referencia a dos elementos fundamentales: la ampliación de la base tributaria y la moderación (reducción) de los tipos marginales. Junto a la idea de que los sistemas tributarios deben ser neutrales (es decir, no influir en las decisiones de los agentes económicos que operan en los mercados), la estrella de las reformas tributarias auspiciadas por el FMI en los países en vías de desarrollo -siguiendo este Consenso- es el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA). Un estudio estadístico realizado sobre el asesoramiento del Fondo (DAMME y otros: 2008) muestra un especial énfasis en el establecimiento de un impuesto de este tipo (90% de los asesoramientos), unido a una reducción de las exoneraciones fiscales (80%), en línea con el principio de neutralidad. Sin embargo, como se verá, el Impuesto sobre el Valor Añadido -especialmente cuando se configura de ese modo- es fuertemente regresivo.

El IVA es, además, un impuesto bastante logrado técnicamente, aunque relativamente complejo en su mecánica. Es un impuesto que se aplica en cada una de las fases de producción de un producto, pero que (mediante unos mecanismos de repercusión y de dedución del IVA soportado, que no desarrollaremos aquí) recae, en último término, sobre el consumo. El IVA es un impuesto proporcional, puesto que el tipo de gravamen que aplica es independiente del nivel de renta de cada sujeto (en España es del 16% y subirá al 18% a partir del 1 de julio de 2010). Al mismo tiempo, existen tipos reducidos o exenciones (tipos cero) para determinados bienes que se consideran más o menos básicos. Aunque el FMI es reticente también a la aplicación de estas bonificaciones fiscales.

Pese a que, formalmente, el IVA es un impuesto proporcional (que afecta a todos por igual, independientemente de su renta), en la práctica -como ponen de manifiesto muchos economistas y saben, o deberían saber, los tributaristas- el IVA es un impuesto regresivo, que afecta más a las personas de renta más baja. La causa es muy sencilla: una persona obtiene una serie de ingresos que puede, a grandes rasgos, o destinar al consumo o ahorrar. Las personas de renta más baja destinan un mayor porcentaje de su renta al consumo (por tanto, el IVA grava un mayor porcentaje de su renta). Personas con rentas más altas pueden destinar un porcentaje mayor al ahorro (y, por tanto, el IVA gravará un menor porcentaje de su renta: además, la tributación del ahorro suele ser especialmente favorable).

La defensa del FMI es que, en los países en vías de desarrollo, “el IVA ha resultado más progresivo que los impuestos sobre el comercio exterior que a menudo ha remplazado” (EBRILL y otros: 2002). Consideran estos autores (asesores o miembros del Fondo) que, aunque es mucho más progresivo un impuesto eficaz sobre la renta de las personas físicas, los países en desarrollo tienen gran dificultad para administrarlo. No cabe negar que, efectivamente, sea así; también es cierta otra idea apuntada en el artículo: que el efecto redistributivo no depende sólo de cómo ingresa el Estado sino también de en qué se gastan los recursos públicos. Ahora bien, no cabe rechazar de plano otras posibles fuentes de ingresos tributarios, diferentes del IVA.

De entre los países de América Latina, Argentina se citaba frecuentemente como el “alumno ejemplar” del FMI, seguramente por los logros conseguidos… hasta que el sistema quebró. Sin embargo, hay otros alumnos ejemplares, que han seguido al pie de la letra las recetas del Fondo; y entre los que se encontraba, hasta no hace mucho, Bolivia.

En Bolivia se creó un nuevo sistema tributario en la década de los 80, bajo la atenta supervisión del Fondo. En 1982, con la llegada a la presidencia de Hernán Siles Suazo, se cerraron dos décadas de gobiernos militares autoritarios. Desde principios de la década la economía boliviana se encontraba en crisis: con la caída del precio del estaño, su principal exportación, el país se encontró ante una enorme deuda externa y entró en una espiral de hiperinflación. Una reforma económica, en 1985, logró frenarla; al año siguiente se puso la primera piedra de la reforma tributaria, la Ley núm. 843, de 20 de julio de 1986, posteriormente modificada por la Ley núm. 1606, de 22 de diciembre de 1994.

Antes de la reforma, el Estado boliviano era mínimo: en 1985, la recaudación era inferior al 2 por 100 del PIB. Las nueva normativa tuvo dos efectos positivos: en primer lugar, simplificó un sistema que comprendía unos 450 impuestos; además, permitió incrementar los ingresos tributarios del Estado por encima del 15% del PIB desde 1990.

El nuevo sistema estaba formado por un número pequeño de tributos, la mayoría de los cuales gravaban el consumo; además, era muy “puro” en términos “académicos” (COSSIO: 2001), puesto que apenas contenía exenciones. El resultado fue tremendamente regresivo, hasta el punto que en 2006, el quintil más rico de la población pagaba el 14% de los ingresos fiscales del Estado, mientras que el quintil más pobre pagaba el 25% de dichos ingresos (DAMME y otros: 2008).

Desde el cambio de siglo, la conflictividad en la política boliviana se incrementó. Existen dos hilos conductores que queremos destacar: las nuevas reformas fiscales y la regulación de los hidrocarburos, donde precisamente el aspecto tributario es muy relevante (las sucesivas etapas de recuperación del control del gas boliviano son, en gran medida, reformas impositivas). Durante todo este proceso, las “recetas” del FMI fueron objeto de una contestación popular cada vez más fuerte y las medidas tributarias de sucesivos gobiernos fueron abandonando la fuerte ortodoxia (entendida como adecuación a la orientación “propuesta” por el Fondo) que venía caracterizando la política fiscal de Bolivia; hasta que -ya bajo el gobierno de Evo Morales- se cortó todo vínculo con el FMI.

En 2002 hubo elecciones presidenciales, de las que se proclamó vencedor Gonzalo Sánchez de Lozada, del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), que se proclamó presidente con el 22’5% de los votos y la aprobación del Congreso. Evo Morales, al frente del Movimiento al Socialismo (MAS), fue el segundo candidato más votado, con el 20’94% de los sufragios. En febrero de 2003, el gobierno propuso un paquete de reformas, que contenía la introducción de un impuesto sobre los salarios. Las protestas populares llevaron a la retirada de dicha iniciativa y a la dimisión en bloque de todos los miembros del gobierno de Sánchez de Lozada; quien intentó solucionar la crisis con la entrada en su gabinete de Nueva Fuerza Republicana (NFR).

Sin embargo, las protestas volvieron a estallar ante la decisión de destinar el gas boliviano a la exportación, a través de Chile. La llamada “guerra del gas”, con conflictos que produjeron 60 muertos a causa de disparos de la policía, acabó con la renuncia del Sánchez de Tejada, al que sucedió el vicepresidente, Carlos Mesa. Éste sometió la cuestión del gas a un referéndum, celebrado el 18 de julio de 2004. Entre otros aspectos, se consultó sobre la recuperación de la propiedad estatal de los hidrocarburos en boca de pozo y la participación del Estado en todas las fases productivas; pero no -como requerían diversos movimientos sociales y políticos- sobre la nacionalización total de aquéllos. La Ley núm. 3058, de 17 de mayo de 2005, dio forma a la voluntad popular expresada en el referéndum y, entre otras medidas, elevó los impuestos sobre los hidrocarburos del 16 al 32 por 100 (alcánzadose un gravamen total del 50% del valor, ya que debe sumarse otro 18% en concepto de regalías).

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Pintada pidiendo la “nacionalización sin indemnización” del gas en una calle de Uyuni, junto a una oficina del Servicio de Impuestos Nacionales boliviano. La imagen, de José Porras (Elemaki), está sujeta a una licencia CC-BY 3.0.

La nueva Ley de Hidrocarburos preveía la renegociación de los contratos con las empresas que explotaban los yacimientos para adaptarlos a la nueva normativa, en un máximo de 180 días, plazo que se incumplió. Al mismo tiempo, los movimientos sociales que reclamaban la nacionalización total de los hidrocarburos mantuvieron las protestas. En 2005, Carlos Mesa dimitió, sustituyéndole el presidente de la Corte Suprema, Eduardo Rodríguez Veltzé, que convocó elecciones para diciembre de 2005.

Estas elecciones fueron vencidas, como es sabido, por Evo Morales (por mayoría absoluta: 53’74% de los votos), que había sido uno de los líderes destacados de las protestas a las que se ha venido haciendo referencia. Una de las medidas que tomó el nuevo gobierno fue la “nacionalización” de los hidrocarburos, por Decreto Supremo núm. 28071, de 1 de mayo de 2006, incrementando sustancialmente la carga impositiva (si bien en las explotaciones menores se mantenía en el 50%, alcanzaba el 82% en las de mayor importancia). Críticos de izquierda han afirmado que la medida no es una nacionalización (OCHOA URIOSTE: 2006), sino que se limita a modificar los términos de contratación con las empresas explotadoras, o que se trata en realidad -como anticipábamos- de una reforma tributaria. El Decreto declara que el Estado será propietario de todos los hidrocarburos, en todas las fases de producción, a través de la ya existente YPFB (Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos), que se refunda y desprivatiza, al asumir el Estado el control de, al menos, el 50% más una de las acciones. De nuevo se preveía un plazo de 180 días para la renegociación de los contratos, que debían además se aprobados individualmente por el Parlamento, según el artículo 59.4 de la Constitución boliviana de 1967 y la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 0019/2005, de 7 de marzo de 2005. Esta vez, la renegociación sí se produjo y se modificaron los términos de contratación con diez grandes empresas.

La creación del nuevo impuesto directo sobre hidrocarburos en 2005 permitió que Bolivia generara ese año, por primera vez en décadas, su primer excedente fiscal. El impuesto equivalió al 6 por ciento del PBI en 2005 (DAMME y otros: 2008) y el 14’7% el año siguiente, tras la reforma de Evo Morales. El FMI objetó esta reforma impositiva, porque implicaba una excesiva dependencia de los recursos naturales. Pero el considerable incremento de ingresos ha permitido financiar los diversos programas sociales puestos en marcha por el gobierno del MAS, como una mayor inversión en educación (en diciembre de 2008 Bolivia fue declarada por la UNESCO “territorio libre de analfabetismo”), una pensión no contributiva para ancianos o ayudas a las madres, siempre y cuando sus hijos acudan a la escuela y se realicen controles médicos a los bebés (referencia).

En 2006 han quedado canceladas todas las deudas que mantenía el país sudamericano con el FMI, lo que merma decisivamente la influencia de dicha institución sobre su política interna. En 2009, el propio Fondo ha reconocido la buena marcha de Bolivia: tres años después de apartarse del camino que el FMI marcaba, el crecimiento económico es sólido y, algo igualmente importante que demasiadas veces han olvidado los economistas neoliberales, está revirtiendo hasta cierto punto en los más desfavorecidos.

Por otra parte, sí puede considerarse que tiene razón el FMI cuando considera perjudicial una excesiva dependencia de los hidrocarburos. Pero no implica que los beneficios que se derivan de ellos deban revertir en unos pocos oligarcas y empresas transnacionales en lugar de beneficiar a la población en su conjunto. Obviamente, el impuesto sobre hidrocarburos, un pilar central del sistema impositivo actual, debe contemplarse como algo transitorio hacia otro sistema; deberán afrontarse problemas como la caída de la inversión en la industria del gas; deberá desarrollarse el nuevo texto constitucional de 2009. Pero todas estas son tareas que corresponde debatir a la propia sociedad de Bolivia, libre ahora de las injerencias del Fondo.


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